公共利益憲法理解范文

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【摘要】憲法上的“公共利益”主要是指國家安全、社會秩序等以保障人權為最終目的,并且應當主要由人大及其常委會審查和決定的國家的、社會的、集體的利益。行政執法機關和司法機關在執行和適用有關法律時應有憲法思維,進行合憲解釋,要以憲法上“公共利益”的含義和精神來理解、解釋和界定法律上的“公共利益”,而不是隨意進行解釋和界定。

【關鍵詞】公共利益；界定；憲法；合憲解釋；憲法思維

【正文】

經2004年修正的我國憲法第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”第13條第3款規定：“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”憲法上出現了“公共利益”的概念,我國《土地管理法》、《物權法》等法律也有“公共利益”的規定。那么,“公共利益”應當如何理解和界定?行政執法機關和司法機關在執行和適用有關“公共利益”的法律時應否考慮到憲法上的“公共利益”？這些問題需要我們作出回答。

一、憲法上“公共利益”的特別意義

憲法上的“公共利益”與法律上的“公共利益”概念相同,含義也應相同,但二者在功能上有所不同,憲法上的“公共利益”具有特別的意義：

(一)憲法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的立法依據

我們學術界一般認為,憲法是“母法”,憲法是普通法律的立法基礎和依據,我國立法機關在制定普通法律時也往往會在“總則”第1條中明確規定“根據憲法,制定本法”,顯然憲法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的立法依據,這是毫無疑問的。對此,人們不會有什么異議。在立法實踐上,我們也是這樣做的。

有必要指出的是,這些年來我國立法機關在普通法律中規定“公共利益”時不僅僅是依據憲法上的“公共利益”來規定,而且基本上是照搬憲法上的條款,同樣只是使用“公共利益”這一概念,而并沒有對“公共利益”進行界定,具體指明哪些屬于公共利益。與其說目前我國立法機關是依據憲法上的“公共利益”來規定普通法律上的“公共利益”,還不如說是照搬憲法上的規定。這種做法導致了執法機關在執法時對“公共利益”界定的隨意性,這是這些年來我國土地征收和房屋拆遷糾紛不斷甚至導致重大社會事件的重要原因之一。看來,“立法宜粗不宜細”的傳統指導思想需要反思和改進。

(二)憲法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的審查依據

為什么普通法律規定了“公共利益”而憲法仍要規定“公共利益”?難道憲法上有關“公共利益”的規定僅僅是為普通法律上的“公共利益”規定提供立法依據?

答案是否定的。立法機關在制定普通法律規定“公共利益”時應當依據憲法上的“公共利益”規定,不得與憲法上的規定相抵觸,這是憲法的最高法地位所決定的。我國憲法第5條第3款也明確規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”然而,萬一立法機關在制定普通法律時違背了憲法上的規定怎么辦?或者對于立法機關有關公共利益的立法是否違背憲法有關公共利益的規定出現爭議怎么辦?這時,憲法上有關“公共利益”的規定的價值就顯現出來了：它是憲法監督機構審查判斷普通法律有關公共利益的規定是否違反憲法的依據和標準。可以說,這是憲法必須規定“公共利益”的根本意義所在。當然,目前根據現行憲法的規定,在我國這一監督審查工作是由全國人大及其常委會負責。

(三)憲法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的解釋依據

憲法上的“公共利益”還有一個重要的特別意義和作用——它是法律上的“公共利益”的解釋依據。這一點目前在我國往往被忽視。法律依據憲法而制定,但我們在執行法律中理解、解釋和適用法律時卻往往忘記了憲法。

“法律的實施以解釋過程為前提。”[1]正如一位學者所言：“法律在適用的時候,通常都需要解釋。所謂解釋,就是闡明法律的意義,作為適用于具體事件的一個步驟。法律何以需要解釋?主要原因不外有二：(1)因為法律是抽象的規定,雖然以規律社會實際生活為目的,可是當某一具體事件發生時,該事件究竟與何種法律規定相當,而應受其適用,并非當然都是明顯的,適用法律的機關首先要探求法律的意蘊,剖析各種法律原則相互間之關系,藉以了解其適用之范圍,然后才能作一正確的判斷。基此意義,則解釋法律實在就是適用法律的一個邏輯推理的過程,審判機關或執行法律機關欲確定某一抽象法律,應適用某一事件,自然非經過這一過程不可。(2)因為法律是一般的原則,其內容常屬固定,在成文法,更須賴正式的文書而為表現,為求明白易曉,所用文字,亦力求簡潔,所以很難將各種復雜情況概括無遺,而社會生活事實,又是變化萬千,無從逆料,欲以固定的法則,和有限的法文,來適應變異無窮的事實,當然不免掛漏萬,我們適用法律或研究法律,惟有善用推理的方法,才能闡明法律的涵義,因此解釋無論在實務及學理上均居于重要地位。”[2]顯然,執法者(包括司法者)在執行和適用法律(包括行政機關的執法和司法機關的司法)時,離不開解釋法律。近些年來,我國最高人民法院也開始認識到法院解釋法律的重要性,明確指出：“在裁判案件中解釋法律規范,是人民法院適用法律的重要組成部分。”在很大程度上,我們可以說,行政執法機關和司法機關適用法律的過程就是解釋法律的過程。有學者只承認執法者不能不“理解”法律,而不承認執法者必須“解釋”法律。其實,理解與解釋是不可分的,正如著名的德國詮釋學家伽達默爾所指出的：“解釋不是一種在理解之后的偶爾附加的行為,正相反,理解總是解釋,因而解釋是理解的表現形式。”[3]馬克思早在1842年第六屆萊茵省議會的辯論中就明確指出：“法官的責任是當法律運用到個別場合時,根據他對法律的誠摯的理解來解釋法律。”[4]

既然行政執法機關和司法機關在適用法律時必須解釋法律,那么應當如何解釋法律?法學界一般認為,法律解釋的方法主要有七種：文義解釋、體系解釋、歷史解釋、比較解釋、目的解釋、合憲解釋,以及偏重于社會效果的預測的社會學解釋。其中,合憲解釋是法律解釋的一種基本方法,它是指以高位階的憲法規范的意旨來闡釋低位階的法律的含義的解釋方法。[5]由此可見,行政執法者和司法者對法律進行合憲解釋,是適用法律的應有之義。

行政執法機關和司法機關在適用法律中應有憲法思維,必須依照憲法來解釋和適用法律,這也是我國憲法的明確要求。我國現行憲法明確規定,憲法是“是國家的根本法,具有最高法律效力”(序言)、“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”(第5條第3款)、“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律”(第5條第4款),“都必須以憲法為根本的活動準則,并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”(序言)。顯然,作為國家機關的行政機關和司法機關在適用法律時也必須以憲法為根本的活動準則,理應根據憲法的基本精神來理解、解釋和適用法律,必須符合憲法的基本精神,不得與憲法的基本精神相抵觸。

總之,行政執法機關和司法機關在執行和適用普通法律上的有關規定時必須依據憲法上的相關規定來理解和解釋。顯而易見,行政執法機關和司法機關在執行和適用普通法律上的有關“公共利益”規定時,必須依據憲法上的“公共利益”規定來理解、解釋。憲法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的解釋依據。

二、憲法上“公共利益”的界定

既然憲法上的“公共利益”是法律上“公共利益”的立法依據、審查依據和解釋依據,那么憲法上的“公共利益”的含義是什么呢?

我國憲法雖然規定了“公共利益”條款,但并沒有對“公共利益”作出明確的界定,作為憲法解釋機關的全國人大常委會也未對“公共利益”作出解釋。可以說,目前我國憲法上的“公共利益”的含義是不明確的,為此顯然目前它難以承擔普通法律上“公共利益”的立法依據、審查依據和解釋依據的重任。這也是目前我國普通法律上的“公共利益”同樣未作界定而在實踐中執法者任意界定導致公民的合法權益經常受到侵害的一個重要原因。

需要指出的是,我國憲法雖然沒有明確界定“公共利益”,但在實際上已經委托立法者加以規定。憲法第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”第13條第3款規定：“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”其中的“依照法律規定”,可以理解為：憲法不僅明確要求立法者應當制定法律明確規定征收或者征用的權限和程序以及相應的補償問題,而且也要求立法者在法律中對哪些屬于“公共利益的需要”作出界定。我國憲法授權法律對“公共利益”作出界定,而立法機關在制定《土地管理法》、《物權法》、《城市房地產管理法》等普通法律時只是照搬憲法上的規定,未對“公共利益”作出界定,顯然有些失職。此外,普通法律對“公共利益”不作明確規定,不僅意味著立法者沒有很好地依據憲法,即依據憲法上的“公共利益”,而且意味著憲法監督機構無法對普通法律有關“公共利益”規定是否符合憲法上“公共利益”的規定進行違憲審查,憲法上“公共利益”的審查功能也無法發揮出來。在此,筆者呼吁全國人大常委會盡快修改補充相關法律,對“公共利益”作出明確的界定,①當然也可通過對“公共利益”進行法律解釋的方式來界定“公共利益”。既然目前我國憲法對“公共利益”沒有作出明確界定,那么是不是意味著憲法上的“公共利益”就可以隨意解釋或者無法界定,甚至執法者在執行和適用法律時就可以根本不考慮憲法上的規定呢?答案是否定的。我們不能過分責怪制憲者,不必過分苛求憲法的完善。正如東吳大學法學院楊兆龍先生早在1944年發表的《憲政之道》一文中所指出的：“法律雖不完美,只要有適當的知法的人去解釋運用它,使它合理化,仍舊可以在實際政治或生活上發生良好的作用。”[6]筆者認為,雖然目前我國憲法未對“公共利益”作出明確界定,但憲法上的“公共利益”還是可以通過解釋的方法予以基本的界定。

(一)從實體上看,“公共利益”主要是指國家安全、社會秩序等以保障人權為最終目的的國家的、社會的、集體的利益

對憲法上的“公共利益”的界定,在實質上就是對憲法上的“公共利益”進行憲法解釋。從憲法解釋的方法來看,對憲法條款的解釋不能僅停留在字面解釋(對于“公共利益”,憲法也未作明確規定，“公共利益”的含義不明確，在字面上難以解釋),而應當考慮到憲法解釋的其他方法。

第一,從體系解釋的角度來看,我們不能孤立地看待憲法第10條和第13條上的“公共利益”,而要站在整部憲法的角度來考慮,與其他條款結合來解釋。公共利益與個人利益相對,它主要是作為對公民個人基本權利的限制而在憲法中規定的。憲法第10條和第13條的“公共利益”,主要是對公民的土地使用權和私有財產權加以限制。由此,我們可以站在整部憲法的角度,結合其他限制公民基本權利的條款來解釋“公共利益”。憲法第51條規定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候,不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”結合這一條款來看,“公共利益”應當是“國家的、社會的、集體的利益”。當然,國家的利益、社會的利益、集體的利益均不能與公共利益簡單地劃等號,并不是所有的國家利益、社會利益和集體利益都是公共利益。[7]憲法第36條第3款規定：“國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。”結合這一條款來看,“公共利益”包括社會秩序。憲法第40條規定：“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信進行檢查外,任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”結合這一條款來看,“公共利益”還包括國家安全等。

第二,從比較解釋的角度來看,我們在解釋“公共利益”時參照外國憲法的相關規定以及國際人權文件的相關規定。例如,《世界人權宣言》第29條第(二)項規定：“人人在行使他的權利和自由時,只受法律所確定的限制,確定此種限制的唯一目的確在于保證對旁人的權利和自由給予應有的承認和尊重,并在一個民主的社會中適應道德、公共秩序和普遍福利的正當需要。”我國政府于1998年簽署加入(目前全國人大常委會尚未批準)的《公民權利和政治權利國際公約》在第12條規定遷徙自由、第18條規定宗教信仰自由、第19條規定發表意見自由、第22條規定結社自由時均強調“上述權利,只受法律所規定并為保障國家安全、公共秩序、公共衛生或道德、或者他人的權利和自由所必需的限制。”

顯然,國際上一般認為“公共利益”主要包括國家安全、公共秩序、公共衛生和道德等。第三,從目的解釋的角度來看,國家規定公共利益的直接目的雖然是限制公民個人的權利和利益,但最終的目的還是為了保障公民個人的權利和利益,是為了保障人權。2004年我國憲法修正案已經明確將“國家尊重和保障人權”載入了憲法。顯然,如果像商業拆遷那樣嚴重損害公民個人的合法權利和利益,只是使少數商人獲利而不能使廣大公民受益,即使是打著“公共利益”的旗號,即使是政府組織拆遷(政府本來不應充當商業拆遷的“組織者”,而應擔任“監督者”和“仲裁者”的角色),那也不是真正的“公共利益”。

(二)從程序上看,“公共利益”應當主要由人大及其常委會審查和決定

顯然,要在實體上明確而具體地界定“公共利益”是非常難的,所以很有必要在程序上加以控制,否則就難以約束有關國家機關隨意擴大公共利益的范圍。通過體系解釋,我們不難發現,其實我國現行憲法對于“公共利益”的界定在程序上是有明確要求的。我國憲法第62條規定,全國人大負責“審查和批準國民經濟和社會發展計劃”等；第67條規定,全國人大常委會負責“在全國人民代表大會閉會期間,審查和批準國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整”等；第99條規定,“地方各級人民代表大會在本行政區域內……審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃”、“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃”等；第104條規定,“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項”等。從這些規定上,顯然“公共利益”特別是重大的“公共利益”應當由同級人大及其常委會審查和決定。綜上所述,筆者認為我國現行憲法在實質上已經強調“公共利益”主要是指國家安全、社會秩序等以保障人權為最終目的,并且應當主要由人大及其常委會審查和決定的國家的、社會的、集體的利益。

三、結語：執法者應當具有憲法思維

雖然目前我國憲法和法律尚未明確界定“公共利益”,但執法者在執行和適用有關“公共利益”的法律時仍然應當具有憲法思維,進行合憲解釋,依照上述通過正確理解和解釋所獲得的憲法上“公共利益”的基本含義和基本精神來理解、解釋和界定普通法律上的“公共利益”,而不能任憑自己的意志進行隨意的解釋和界定(包括擴大公共利益的范圍),而且,對于哪些屬于“公共利益”(特別是涉及廣大公民的重大公共利益)應當主要由同級人大及其常委會來審查和決定。

【注釋】

[1][法]勒內·達維德.當代主要法律體系[M].漆竹生譯，上海：譯文出版社，1984，109.

[2]韓忠謨.法學緒論[M].北京：中國政法大學出版社，2002，93.

[3][德]漢斯—格奧爾格.伽達默爾.詮釋學I：真理與方法(修訂譯本)[M].北京：商務印書館，2007，418、448.

[4]馬克思恩格斯全集[M].第1卷，北京：人民出版社，1956，76.

[5]楊仁壽.法學方法論[M].北京：中國政法大學出版社，1999，132、171.

[6]楊兆龍，楊兆龍法學文選[M].郝鐵川、陸錦碧編，北京：中國政法大學出版社，2000，55.

[7]胡錦光、王鍇.論我國憲法中“公共利益”的界定[J].中國法學，2005.