舊城改造行政倫理審視研究范文

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【摘要】缺乏行政倫理視角審視的舊城改造弊端叢生：政策目標定位模糊、政策執行簡單粗暴、政策效果過分功利、激化了利益相關主體之間的矛盾。由此，應從制度倫理、個體倫理、組織倫理三個行政倫理維度審視舊城改造，為舊城改造提出合理建議。

【關鍵詞】舊城改造；行政倫理；群體性事件；行政人員

20世紀80年代以來，伴隨改革開放政策的實施，我國開啟了快速工業化和城市化的步伐。全國各地圍繞經濟建設這個中心，掀起了新一輪的舊城改造浪潮。時至今日，通過舊城改造來提高城市單位土地經濟產值的做法，仍然是各級政府經營城市的重要政策。伴隨國內房地產市場的持續繁榮，因舊城改造而激發的個體抗爭和群體性事件屢見報端，這已經成為過去十多年來眾多國內學者高度關注并研究的焦點問題。本文嘗試從公共行政倫理的角度來審視舊城改造行為，主要圍繞下列三個問題展開：如何理解舊城改造的行政倫理審視？缺乏行政倫理審視的舊城改造存在哪些弊端？可以從哪些方面來展開對舊城改造行為的行政倫理審視？

一、舊城改造的行政倫理審視

從字面含義來看，行政倫理審視又可以稱作是行政倫理反思或行政倫理思考，主要是指行為人根據一定的公共行政倫理道德規范與標準對某種行政行為的對與錯、好與壞、善與惡所進行的一種反思與評判過程。一般而言，行為人之所以會進行倫理審視，一方面，因為人是有意識的主體，正是由于意識的啟動才使人區別于其他動物并體現出人存在的價值，即所謂的“我思，故我在”。另一方面，因為意識是行動的先導，具有主體意識的人是在具體情境中做出某種行為的，但由于不同行為主體間意識的差異，使得每個行為主體在面對其他主體所作出的不同行為選擇時自然會產生“為什么他會這樣做”的反思。這種反思一旦出現，其內容必然會涉及產生具體行為的動機或目的是什么，以及如何評價這種行為等倫理與價值問題。對于關注舊城改造政策的公共行政研究人員來說，無論出于尋找化解城市發展困境之對策的需要，還是完善城市管理理論體系的需要，都有必要對其進行行政倫理視角的審視。

二、缺乏行政倫理視角審視的舊城改造弊端叢生

（一）缺乏行政倫理審視的舊城改造政策目標定位模糊各地城市政府出臺舊城改造政策的主要目的是想通過調整城市空間布局與功能規劃來獲取城市經濟的新增長，最終能夠在美化城市環境和提升城市競爭力的同時，給市民提供更高品質的公共產品與服務。由于受到以GDP為核心指標的地方政績考評體系的影響，也為了盡可能快且多地增加地方財政收入，絕大多數城市政府認為，舊城改造項目就是要拆除舊城，將其改建成單位經濟產出相對較高的商品房、寫字樓或商業區，而對于舊城的傳統文化與建筑的保護、市政公共配套設施的合理布局、城市宜居環境的營造和城市土地資源的可持續發展等公共利益目標卻鮮有顧及。一旦商業目的成為絕大多數舊城改造項目的首要甚至唯一目標時，地方政府也就難逃唯利是圖的社會指摘。由于缺乏對舊城改造政策的倫理價值審視，使得原本應該考慮社會公平與傳統價值、兼顧環境友好與可持續發展的舊城改造項目，卻演化成政府與民爭利的惡政典型。這也是近年來全國各地頻繁發生暴力拆遷與抗爭事件的真實緣由。

（二）缺乏行政倫理審視的舊城改造政策執行簡單粗暴由于舊城改造政策目標的商業氣息過于濃郁，作為政策作用對象的拆遷戶和利益相關的市民群體往往缺乏足夠動力去配合政府落實該項目。即便他們的利益訴求能夠得到基本滿足，但還會有不少拆遷戶由于在情感上與“舊城”難以割舍而不愿意主動配合。因此，在舊城改造項目的實施過程中，不少利益相關群體很容易成為項目落實的阻礙因素。但是，處于不同立場的執行舊城改造政策的相關政府部門，為了能夠按時保質保量地完成上級政府布置的工作任務，常常采取包括強拆在內的一切行政手段。他們之所以無暇顧及或有意忽略自身行為的倫理合理性，一是對舊改政策所追求公共利益內涵的認識含混不清，二是由于其在工作過程中扮演多重角色時產生“道德愚鈍”。“行政人員的角色沖突表現為：一方面是作為公職人員、國家公務員甚至普通公民，他要站在公眾和公正的立場；另一方面是具體行政單位的政府雇員，他又要完成本單位規定的具體工作任務”［1］。正是因為行政過程存在難以回避的角色沖突，才導致行政人員需要在兩難困境中做出符合倫理標準的選擇，這無疑是一種挑戰。如果行政人員不具備高度自覺的倫理道德意識，或者指導相關行為的倫理規范太過抽象空洞的話，那么行政人員出于理性人的考量，都傾向于動用行政強制權力來高效推進工作。可見，缺乏倫理審視的執法行為往往呈現出簡單粗暴的特征。

（三）缺乏行政倫理審視的舊城改造政策效果過分功利正如我們所熟知的，經過舊城改造之后的各地城市，大多呈現出煥然一新、高樓林立的高大上景象，那么是否可以就此認為舊城改造政策是成功的呢？如果只是考量舊城改造項目對當初城市GDP總量增長所做出的貢獻的話，那么對舊改項目是成功的評價還是站得住腳的。這也符合城市決策主體的初衷，基本實現了當初的政策預想目標。但任何一項公共政策實施產生的社會影響都是非常廣泛且多樣的，若要客觀公正地評估政策效果也就不能僅僅局限于單一指標。就舊城改造政策來說，其效益和效率都屬于相對客觀的技術性績效評估指標，一定程度可以通過GDP的數值來充分考量。而作為社會衡量標準的公平性、回應性、充足性和適宜性，則需要綜合考慮政策對社會造成的全方位影響［2］，其中就包含政策目標的真正價值對社會發展是否合適，政策實施的成本與收益在不同社會群體中的分配是否公平，政策結果多大程度上滿足了政策對象的價值、偏好和需求等倫理價值方面的問題。在評價舊城改造政策之時，我們不僅需要關注經濟發展的客觀指標和城市規劃的技術指標，更要考慮事關城市和諧發展的倫理價值指標。

（四）缺乏行政倫理審視的舊城改造政策激化了利益相關主體之間的矛盾由于絕大多數舊城改造政策包含舊城拆遷內容，我們可以將舊城改造政策的利益相關主體歸納為政府主管部門、房地產開發商和被拆遷戶三方。政府主管部門負責制定、執行和監督舊城改造政策，房地產開發商主要承擔舊城的拆遷、興建和運營工作，兩者之間存在諸多利益聯結與共識，而被拆遷戶卻往往成為政府和開發商的利益對立方。上述三者之間的矛盾實質是相關權利與義務在三方主體之間的不公平分配，即分配的倫理問題。缺乏行政倫理審視的舊城改造政策的各方主體受理性人思維的驅動，以追求自身利益最大化作為行為選擇的依據。由于政府和開發商都竭盡所能地去獲取自身利益，一旦被拆遷戶感覺到自己合理的利益訴求沒希望得到滿足時，暴力抗爭就成為他們維護利益的最終手段，而這又可能激起政府的強制執法行為和開發商的暴力拆遷行為。由此可見，缺乏行政倫理審視的舊城改造帶給我們的只是一座座沒有特色、整齊劃一且缺乏溫情的現代“水泥森林”。它不會考慮城市自身發展如何與自然環境相融合，也不會考慮建立新城與守護舊城文化傳統之間如何平衡以體現城市特色，亦不會考慮市政公用設施如何分布才真正便民利民，更不會考慮城市發展如何兼顧下崗家庭、流浪人群以及農民工等弱勢群體的生存機會與生存空間這些問題。面對這樣的舊城改造和城市發展，我們不禁要問，伴隨我國改革開放發展起來的現代城市真的能讓廣大市民生活的更好、更舒適嗎？如果答案是否定的話，那我們就有必要從行政倫理視角重新審視舊城改造等城市發展問題。

三、行政倫理視角審視舊城改造的三個維度

（一）對舊城改造的制度倫理審視舊城改造制度倫理審視的重點就是要評估舊城改造政策的正當性問題。舊城改造政策的正當性包含兩個方面的內容：評估舊城改造政策的目標與內容是否正當，評估舊城改造政策的實施過程是否正當。各地政府推出的舊城改造政策應該充分體現公共理性，以公共利益的實現程度作為判斷政策正當與否的終極標準。然而，作為行政倫理標準的公共理性和公共利益卻由于太過抽象而難以在具體行政過程中通過可測量的指標體現出來。因此，各級政府在出臺舊城改造政策之時，經常出現因公共利益泛化而導致的價值目標錯位問題。這種價值目標錯位的集中表現就是政府簡單地認為，實現經濟利益的最大化就是舊城改造所追求的公共利益。由于相對明確的經濟指標常常被政府用作評估舊城改造是否值得推出的單一甚至是唯一指標，因而難免會給舊城改造項目的利益受損群體造成一種印象，誤認為政府推進舊城改造的目的就是為了在實現經濟利益最大化的同時獲取更多的財政收入。一旦這種片面的認識成為廣大市民的思維定式，舊城改造政策主體與相關利益群體之間的矛盾被激化就難以避免了。立足政府推進舊城改造工作的現實需要，為了既有利于城市經濟發展又不至于引發大量社會沖突與矛盾，政府應該以和諧共贏作為判斷舊城改造政策是否正當的首要標準。因為相對于抽象模糊的公共利益，和諧共贏是可以通過比較明確的社會狀態和群體行為來體現的。一般而言，是否存在現實的矛盾沖突是衡量和諧與否的關鍵。如果舊城改造項目的實施沒有引發任何矛盾沖突的話，那就表明舊城改造項目各相關利益方之間的關系是和諧的，各方之間的博弈實現了平衡。退一步說，即便舊城改造項目實施過程中利益相關方之間的矛盾沖突不可避免，但只要能夠充分保障各方平等參與舊城改造項目的基本權利，也就能通過談判協商的方式實現共贏。此外，和諧共贏的倫理標準不僅充分考慮舊城改造各方主體的利益需求，還能兼顧城市發展、傳統維護與環境保護等方面的平衡需求。這無疑豐富了評估舊城改造項目內容的指標，使舊城改造政策內容的正當性得到充分考量。因此，以和諧共贏作為衡量舊城改造的優選標準，將在有助于保障各方利益得到基本滿足的前提下推進舊城改造，從而實現公共利益最大化這一終極目標。舊城改造政策實施過程的正當性需要借助一套正當程序的保障才能得以實現。實施舊城改造政策的程序，既要能夠滿足公正、公平、公開的普遍性法律原則的要求，也要體現民主性、參與性與透明性等政治原則的獨特規范。舊城改造政策的利益相關主體的地位應該得到平等的尊重和保障，各利益相關主體能夠平等參與政策實施全過程。在有效約束舊城改造政策主體的權力行為的前提下，只有通過實施正當程序，才能切實保障舊城改造政策客體合法的權利與利益，最終實現公共利益的最大化。

（二）對舊城改造的個體倫理審視舊城改造政策的落實離不開相關法律法規在實體與程序兩個方面的保駕護航，但一味強調依法行政也難保該政策執行過程是正當的。唯有通過對執行舊城改造的相關人員的具體行為進行個體倫理維度的審視，才能回答執行過程是否正當這個問題。若要保證舊城改造政策執行主體的相關行為是負責任且正當的，除了需要建立起一套明確而規范的行政法規與執法程序，我們必須加強以下三個方面的工作。第一，加強對政策執行人員的責任教育與道德培訓，樹立正確的職業價值觀，建立一套有效的“倫理決策模式”①。政策執行人員經常會面對來自角色沖突和權力沖突的倫理困境，當現行的行政法律法規難以為其走出困境提供明確指引時，其所具有的道德思考能力將決定其行為選擇正當與否。例如，在當今行政環境下，當執行舊城改造政策的行政人員所在部門的工作任務及直屬領導的指令與其作為公民受托人所應維護的公共利益之間出現矛盾時，希望其做出符合公共利益的正確選擇的可能性將微乎其微。只有通過對政策執行人員開展以公共行政責任為主題的教育與培訓，才可能培養并強化他們的道德辨別能力與公共責任意識，并建立起一套面對復雜倫理困境而能擇善而從的決策模式。行政人員在這套倫理決策模式引領下，能夠自覺地將為公民負責的客觀責任轉化為職業信念，進而鼓足勇氣抵制各種上級組織及其領導者所做出的失職、瀆職行為。第二，不斷完善行政組織制度，形成充分反映現代行政倫理價值與規范的組織文化。行政人員在面對倫理困境時能否做出負責任的行為選擇，既取決于其是否具備高度的倫理自覺與行為自律，又會受到其所置身的組織制度與文化氛圍的直接影響。因此，“將組織環境設計成有助于行政人員合乎道德規范地處理問題的場所”，既是組織管理者道德義務的核心，也是行政人員采取負責任行為的前提。作為行政組織環境重要構成要素的組織制度，既需要對行政責任做出具體明確的界定，也需要建立起能夠激發負責任行為的獎懲機制。在塑造積極的行政組織文化方面，組織領導者需要擔負起道德模范的作用，積極踐行為人民服務的現代行政倫理規范。第三，培育健康的社會輿論氛圍，充分發揮公共輿論對行政機構及其人員的道德評價與監督功能。由于行政行為是在特定行政環境中發生的，行政人員能否采取負責任的行為必然受到具體行政環境的影響，其中作為外部行政環境的社會輿論的影響作用尤為突出。在當今這個后現代商業社會，文化的多樣化和價值的多元化成為社會的常態，以大眾傳媒為核心的公共輿論對社會大眾的觀念與行為有重要影響。可以毫不夸張地說，大眾傳媒已經成為保障現代社會有序運行不可或缺的力量。我們需要培育規范且健康向上的輿論環境，使合理的社會期望能夠得到真實表達。只有這樣，才能為行政人員選擇負責任的行為指明方向，同時也能充分發揮公共輿論的道德評價與社會監督功能，使各種不正當行政行為在社會中難有立錐之地。

（三）對舊城改造的組織倫理審視由于行政人員的日常行政行為是在特定行政組織中履行相關行政職能時發生的，其具體行政行為的選擇除了受到行政制度與個人因素的制約，還不可避免地受到其所置身的行政組織的影響。對舊城改造的組織倫理審視，其關鍵就是要回答行政組織與行政人員雙方關系的合理限度問題，即組織控制與成員自主如何取得平衡的問題。雖然現代科層組織中的組織與成員關系是通過雙方合意的平等契約來確立維系的，但在實際運行過程中組織相對其成員明顯處于優勢地位。因此，組織與其成員雙方關系的合理限度的實質就是組織對其成員實施控制的限度問題。組織對其成員實施控制的合理限度可以通過組織控制的低位目標與高位目標兩方面來考量。組織對其成員實施控制的低位目標應該是通過控制來維持組織自身的穩定有序且具備實現組織目標的必要條件。換句話說，如果低位目標的控制都不能實現的話，組織運行就存在基本秩序問題，組織得以建立的基礎將無法保障，組織看起來就不再是個統一整體了。由此可見，組織通過樹立目標體系和制定規章制度來確保對其成員的底線控制行為毫無疑問是合理正當的，那么，探討組織對其成員實施控制的合理限度問題就只能是針對其高位目標來說了。組織控制其成員的高位目標是力求將組織施加給成員的外在控制內化為成員對組織的絕對忠誠。根據韋伯“理想類型”的科層制組織理論可知，科層制組織力求通過對其成員實施“去人格化”的控制來實現組織自身理性的最大化，進而確保組織效率的最大化。當成員能夠絕對忠誠于其組織時，成員與其組織便實現了高度一體化，組織的所思所想自然會體現在成員行為的全過程。這種理性狀態得以實現的條件是將組織成員的個性與自主性完全消泯于組織共性之中，將組織成員轉變為組織的一枚螺絲釘。但是，正如科層制的批判者所指出的，科層制所追求的理想狀態既缺乏實現條件，其在本質上也是違背了以人為本的價值共識。當科層制組織所追求的目標不能滿足成員的合理需求，也不利于實現人類的價值與尊嚴時，它也就失去了存在的倫理價值基礎。此外，諸多行政實踐的經驗一再表明，如果一味強調行政人員絕對忠誠于行政組織，科層結構的下級完全服從于上級，那么難以避免會出現上級利用職權挾持下屬做出違背法律規定與公民委托責任的行為。由此可見，在舊城改造政策實施過程中，應該充分警惕行政人員要絕對服從上級組織與領導的指令這一狹隘行政觀念的現實危害。因為科層制組織對其成員實施過度控制將會使組織成員無限接近于“愚忠”。這不僅無助于抵制偏離公共利益目標的組織及其管理者的不道德行為，也將無情地扼殺組織成員的道德意識與倫理自主，從根本上背離人類建立科層制組織所追求的價值目標。

參考文獻：

［1］潘冬榮.政府強拆事件中的行政倫理困境分析［J］.經濟視角，2011（6）：125-127.

［2］王騷.公共政策學［M］.天津：天津大學出版社，2010：220-221.

作者：林曉 趙書山 單位：東莞理工學院城市學院政法系講師