行政法中越權無效原則探究范文

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摘要:英國的越權無效原則是英國行政法的核心原則，是議會主權的直接后果。英國的行政法司法審查的理論基礎也來源于此。越權無效原則扎根于英國資產階級革命的社會經濟的客觀狀況，以議會主權和法治原則為基礎。越權無效原則的內容隨著一個個判例的出現而逐漸發展，范圍和內容不斷變化，權限不斷擴大，幾乎所有的行政違法形式都被納入其中。因此，在20世紀后期英國學界圍繞該原則展開了延續至今的爭論，提出了越權無效原則的缺陷，也有捍衛者對其進行了修正。無論結果如何，越權無效原則仍將在英國行政法理論和實務界占有著絕對核心地位，伴隨英國憲政和行政法不斷向前發展。中國要想建設社會主義法治法治體系，必須借鑒英國越權無效原則的優秀內涵，探究其發展軌跡，從而對我國行政法的發展有所啟迪。

關鍵詞:英國;行政法;越權無效;法治;議會

越權無效原則(thedoctrineofultravires)是英國行政法的中心原則。該原則隨著英國行政法的發展被英國普通法院不斷的擴展和修正，美、日、法、德等國家也普遍采用了越權無效原則。中國行政法在立法、執法和司法層面上也借鑒了英國的越權無效原則，并貫徹到行政機關的活動中。

一、越權無效原則的概念

越權無效原則，指的是行政權必須被依法行使，任何超越法律授權的行政行為或行政命令在法律上都是無效的，即“剝奪了法律上的有效性”①。法院可以認定行政機關超越法律授予的權限的行為違法并認定其無效。越權無效原則最初出現在英國，也是英國行政法的首要原則。英國行政法學家H•韋德:“公共權力機構的活動不能超過權限(越權)，這句簡單的陳述也許可以稱為行政法的核心原則。”②實際上，“議會主權”原則直接導致了越權無效原則成為英國行政法的核心原則。在17世紀，轟轟烈烈的英國資產階級革命斗爭勝利，議會主權原則得以產生。議會主權從法律形式上表述為英王、貴族院和下議院聯合的最高權力。事實上，它是下議院中多數黨，也就是執政黨的最高權力。英國憲法和行政法上的一些制度直接由于議會主權產生。根據議會主權原則，法院必須適用議會所通過的所有法律，并且無權審查其是否合法。所以，行政機關和行政裁判機關在法律規定的范圍內做出行為，法院就無權過問。如果沒有議會的特別授權，英國法院只有在行政機關做出的行政行為超越其權限時，才對因該行政行為導致的訴訟擁有管轄權。這就是英國普通法院受理行政訴訟的根據，即越權原則。

二、英國行政法越權無效原則的起源

(一)越權無效原則產生的憲法

基礎議會主權原則和法治原則共同構成了英國行政法體系的基礎。議會主權原則和法治原則實際上是歷史長河里英國憲法中的基本原則。這兩個憲法性原則非常重要，并由此衍生了行政法的一個核心原則，即越權無效原則。③議會法律在英國的憲政體系中是處于最高位階的，法院必須予以執行。另外，英國憲法一直致力于限制國家權力和保障公民自由，這是貫徹法治原則的要求，也體現在行政法的內容當中。13世紀初期，出于對貴族和教皇的妥協，英王約翰于1215年6月15日簽署了《大憲章》。而議會制度的開始始于1258年《牛津條例》的頒布，議事會的議政權在該條例中得到承認。而到了1322年，議會的法律地位經過《約克法令》的頒布予以確認，該法令要求所有主要政事都要國王在議會中處理，且議政結果必須得到議會批準。隨著議會制度的進一步發展，議會開始有制定法律的權力。在這個時期，議會實際上是封建貴族與國王爭奪權力的工具。16世紀在學術界中開始出現以限制王權為目的的議會主權思想。在17世紀中期的資產階級革命中，國王手中的權力逐漸被剝奪，議會開始將立法、行政、司法三權集于一身，國王地位逐漸被替代。

在1688年的光榮革命中，議會在與國王的斗爭中取得了勝利，普通法法官轉而服從議會的領導，由此議會主權原則得以確立。最重要的法律是資產階級革命勝利后的1689年《權利法案》。《權利法案》規定，未經議會同意，國王無權廢除法律，無權停止實施法律。這就為議會主權原則奠定了法律上的基礎地位。1701年《王位繼承法》頒布，議會權力至上的資產階級憲法原則被進一步得到確定，并否定了王權至上的專制制度。18世紀初以后，議會主權原則走向成熟，國家實質上被大臣通過國王統治。直至19世紀中期，議會權力達到了高峰，影響力也進入了鼎盛時期。議會制定的法律位于英國法的頂端，沒有優于它的法律，也沒有可以審查它的機關。④法院不能對議會通過的法律的合法性進行審查，且必須無條件的適用議會通過的法律。行政機關在法律授予的權限范圍內實施的行為，法院無權干涉。只有行政機關超越其被授予的權限時，法院才能對其進行管轄。議會主權原則就此成為越權無效原則的憲法基礎。另一方面，法治原則也是越權無效原則的重要憲法基礎。1215年的《大憲章》是第一個奠定英國的法治基礎的憲法性文件。經過幾個世紀的變革，三權分立思想產生，衡平法出現，判例制度初步確立，都促進了法治的進一步發展。

1628年3月，查理一世為解決財政問題，提出了征收特殊捐稅的要求。其被國會拒絕后，就開始實行“強迫借貸”政策，嚴懲拒絕繳費者。國會也不甘示弱，于1628年通過了《權利請愿書》。這是一個重要的保護公民自由、彰顯法治、限制王權的文件。隨后，《人身保護法》、《大抗議書》、《權利法案》接連頒布，這些法律文件都深切體現了保護公民權利的法治理念。1701年的《王位繼承法》實際上把最高權力的合法性來源從國王轉移到了議會。最高權力的交接班從此在形式上由人民賦予，而不再取決于某一個人的意志。這樣，國王的實權只剩下了一項———主持國家行政。18世紀末，英國功利自由主義法治思想興起，受功利自由主義法學家的影響，英國隨后頒布了一系列的制定法。這些都體現了法治原則逐漸在英國憲法中扎根并不斷發展。法治原則要求行政機關必須能夠證明自己實施的行為是經過法律的授權的，否則就是超越權限的行為，成為侵權行為。由于受到法治原則的制約，行政機關在行使影響他人權利義務或限制其自由的行為時，都必須得到法律的授權，說明法律的依據。法院所承擔的責任就是為了阻止行政機關濫用權力，并且裁決該行政行為是否合法的法官必須是完全獨立于行政機關之外的。法治實質上是一種限制自由裁量權的規則。諸此種種，奠定了越權無效原則的憲法基礎。

(二)越權無效原則產生的社會原因

第一，在17世紀，英國資產階級革命勝利，英國憲政的體制和格局產生了巨大變化，議會成為國家最高權力機關。行政法需要根據資產階級的利益和現代法學思想進行變革。19世紀后期，以內閣為代表的行政機關逐漸掌握國家大權。資本主義經濟制度雖然促進了社會經濟的繁榮發展，但是也帶來了和當代中國相類似的住房、衛生、失業、教育等社會問題。這導致了議會為了處理這些日益復雜的社會問題，越來越多的將權力下放給行政機關。于是行政機關的職能已經不止是傳統的外交、治安等，教育、衛生等領域也被其涉足。行政機關的行政權也日益膨脹，機構日益壯大。這種情況下，議會就需要對龐大的行政權進行控制。越權無效原則的產生，正是符合了議會限制行政機關權力的客觀需求。

第二，委任立法的增加。委任立法就是立法機關通過一定的形式將立法權授予行政機關，行政機關在立法機關授權的范圍內，代替立法機關制定具有和法律同等效力的法規命令。英國資本主義社會逐漸進步，維護國家穩定和社會秩序的法律日新月異，需要設定行政權的范圍較大且需要很強的專業性，議會無法完全勝任，所以議會只能委托行政機關制定行政管理法規。委任立法是資本主義國家立法權行使的一種形式，它以傳統三權分立原則為基礎，也是對傳統三權分立原則的補充和調整。到了20世紀初，英國的行政機關所制定的法規達到了議會立法的五倍，行政機關的權力日漸膨脹可見一斑。雖然行政機關委任立法的權力是來自議會，但議會卻缺乏對委任立法進行控制的手段。這時候就需要某種手段對行政立法和自由裁量權進行控制。如果不進行合理的控制，資產階級革命的成果就可能毀于一旦。越權無效原則就成為控制行政委任立法存在于合理范圍內的有效措施。

三、英國行政法越權無效原則的發展

本文將列舉英國行政法發展中的一個典型的判例來說明越權無效原則在現代資本主義行政法語境下的發展狀況。可以想見的是，越權無效原則原則逐漸發展成為一個幾乎涵蓋一切違法形式的司法審查原則。安尼斯米克案是英國行政法發展過程中具有里程碑意義的判例，體現出司法干預已處于巔峰。英國安妮斯米克有限公司1956年以前在埃及擁有一筆財產(一家采礦企業)，1956年11月，蘇伊士運河危機時被埃及政府扣押。1957年，埃及政府將這筆財產賣給埃及一個組織———TEDO。安尼斯米克公司對用戶施加壓力，不許在TEDO購買鐵礦石，迫使TEDO于1957年同其達成協議:安尼斯米克公司把采礦企業以50萬英鎊的價格出售給TEDO。危機結束后，1959年2月英埃簽訂條約，埃及返還所扣押的財產。

1956年10月至1958年8月出售的財產無法返還，由埃及賠款2700萬英鎊。根據英國1950年《外國補償金法》的規定，這筆賠款由外國補償委員會負責補償給有關的當事人。委員會根據樞密院《外國(埃及)補償(債權決定與登記)令》進行工作。樞密院規定:埃及政府給予英國公民的補償金只限于給付給在《英埃條約》中列名的財產所有者及其權利繼承人，但所有者和繼承人必須在危機發生至條約簽訂時都是英國國籍。雖然安尼斯米克公司列名于《英埃條約》，但其權利繼承人TEDO不具有英國國籍，因而補償委員會駁回了安尼斯米克公司的補償申請。安尼斯米克公司不服補償委員會的決定，起訴到法院，主張:補償金的申請人是財產的原所有者，與權利繼承人國籍無關，請求法院確認該決定無效。上議院發現外國補償委員會在這個決定中錯誤的解釋了樞密院令，犯了一個記錄中的法律錯誤(erroroflawonthefaceoftherecord)。但是《外國補償金法》規定，外國補償委員會的決定為“最后的決定。”根據這個條款，對于一個記錄中的法律錯誤，法院通常無權審查。然而，上議院認為這個法律錯誤屬于越權行為。委員會對繼承人的國籍問題沒有管轄權。但是委員會錯誤地管轄了繼承人的國籍問題，其所做出的規定也是超越權限的，因此該行為越權無效。

上議院于1969年作出判決，原告勝訴。這是個具有里程碑意義的判例。它首先確認了記錄中的法律錯誤也是越權行為，應受法院審查，對以后英國法院的判決影響深遠。該案擴大了司法干預的范圍，法院可以審查某項存在排除條款的決定是否合法。由該案例我們可以分析出，在議會眼中，只要是法律錯誤就都是越權行為。行政機構要想不構成越權，那就必須在整個案件過程中都擁有管轄權。即使行政機構最初擁有管轄權，但如果在過程中擴大了管轄權的范圍或者作出未經過授權的規定那也就越權了。在19世紀中期以前，記錄中的法律錯誤是英國司法審查的一個重要原則，后來由于議會立法的限制，法院不得不在司法審查中大量利用越權無效原則，使這個原則幾乎被法院遺忘。

英國行政法發展到20世紀50年代，行政裁判所在數量和權力上大為增長，而議會又很少規定對行政裁判所裁決的上訴權，民眾非常不滿，所以法院有恢復使用記錄中的法院錯誤作為司法審查的一個理由。但是在當時，這個理由還是與越權無效原則分離開的。安尼斯米克案件是一個重要的節點，在該案中，議會不僅把補償委員會的錯誤認定為記錄中的法律錯誤，而且認為記錄中的法律錯誤也構成越權，認為“委員會由于法律錯誤的結果受理和裁決了超過他的管轄權的事情。”該判例明顯的擴大了司法審查的案件，認為所有的錯誤都是越權行為。這樣，實質越權的認定范圍更加寬泛，體現出在現代行政法環境下英國越權無效原則的發展狀況。更重要的是，該案在英國憲政史上也具有里程碑的意義。韋德教授認為，“安妮米斯克案件的憲政意義在于，任何行政機構和行政裁判所都不能做自己權力范圍的最后裁決者。”

四、英國行政法沿革中對越權無效原則的爭議

英國近代行政法的實踐發展迅速，但行政法的理論研究卻略顯滯后。英國司法傳統非常深厚，但作為典型的判例法國家，英國并沒有制定成文憲法，沒有成文憲法也就沒有違憲審查的權力。司法審查是否具有法律上的合法性就存在爭議。越權無效原則作為司法審查的一項重要原則，在實踐中也顯現出諸多的問題與缺陷。這就導致了在20世紀90年代，很多學者開始對越權無效原則提出質疑，并開始了廣泛的爭論。具有代表性的是克雷格教授的觀點:越權無效原則具有不確定性、不能解釋司法審查標準的變遷、自相矛盾以及不能涵蓋行政法的全部領域等缺陷。

(一)定義不清，不確定性過大

討論“越權無效”原則首先要確定的問題就是“權限”的概念問題。但是，“權限”是個極其含糊的概念。因為對不同案件中的不一致的“權限”概念的不同理解，法院采用的也就是不同的審查標準。但是越權原則并沒有明確提示法院應在何種情況使用何種標準。因為越權原則自身的不確定性過大，其也就無法給予司法審判一個明確的理由。如同上述的例子安尼斯米克案，英國法院盡管嘗試了各種途徑來確定管轄錯誤，但越權無效原則本身并沒有提供明確的指引，提示法官裁判官們用何種標準來適用。法院可以干預行政行為到任何其認為適當的程度。⑩一個含糊不清的原則是很容易被濫用，也很容易使民眾失去信賴感的。

(二)不符合實際情況

英國行政法的司法審查的標準隨著時代不斷變化，舊有的規則被重新解釋，新的概念被不斷認可。比如傳統的基本權利概念被擴充，新的比例原則也被法院接受。這些發展都不能說是立法機關的意圖。○11事實上，這些變遷都是法院在司法實踐中的創造。作為傳統的行政法國家，英國法院通過闡述立法機關的本意來限制行政機關行使自由裁量權，以顯示其限制措施的合法性。法院越來越多對司法審查原則的新的改變，與這種傳統的做法是相違背的，且不能合理的解釋司法審查標準變遷的合法性與適當性。

(三)越權無效本身的矛盾性

英國存在一些明確禁止法院干預行政機關的決定的法律。根據越權無效原則，法院沒有對這類案件的管轄權。但是，法院可以通過特殊的法律技術，成功繞開排除法院管轄權的條款。上述所列舉的安尼斯米尼克案件就是最著名的實現司法干預的例子。案件的判決結果更像是對議會意圖的抵抗，而非對議會立法原則的遵循。這樣，越權無效原則就在某種程度上顯得越來越自相矛盾。

(四)越權原則范圍存在盲區

傳統的法律授權的機構向來適用越權無效原則。但是隨著越權無效原則的擴展，法院已經將公法或公法中的某些原則適用于一些傳統的法律授權的機構以外的組織，例如行業協會、工會和占有壟斷性地位的公司。議會對其授予的權力并沒有制定法予以規定，傳統特權也不在記錄當中。但法院對這類組織適用公法或其中的某些原則已經持續了很長的一段時間。越權無效原則很難確定的使用在這類特殊組織身上，因為議會并沒有明確的說明自己授予其權力的意圖，法院也就不能遵循議會制定的權限。這樣，越權無效原則就存在適用的盲區，或者說是涵蓋的范圍存在死角。

五、越權無效原則對中國行政法發展的啟示

首先我們需要明白的是，國外“越權”的概念與中國是截然不同的。在英國，“越權”的概念涵蓋了“違反自然公正原則”、“實質越權”、“程序越權”、“濫用權力”、“不作為”等等，這些都是法院用來撤銷越權行政行為的根據。而在我國行政法概念中，“越權”只是行政違法行為中的一種。雖然在中國的行政法中存在著越權無效原則，但適用的范圍和力度都遠遠不及英國等法律體制較為發達的國家。通過借鑒英國貫徹越權無效原則的做法，我認為中國在發展中國特色社會主義法治體系的過程中還要做到以下幾點:

第一，完善行政立法，堅持科學立法。我國由于行政組織法尚未完善，政府部門之間職責分配不明確，職權交叉，存在相互扯皮、推諉的情況，越權行政的行為時有發生。要從源頭解決這樣的情況，必須從立法的層面，完善行政機關組織法，對行政法的職權、管轄范圍、責任承擔進行嚴格界定和精確規范。通過科學的立法使行政機關行使權力遵循越權無效的原則，使管理體系制度化、法律化，從而有效防止行政機關產生越權情況，保證其依法行使職權。另一方面，全方位制定行政程序法，對行政機關行使行政權的程序進行限制，保證其程序的正當性。完善行政許可、行政公開、行政執行、行政執法等的程序規定，保證公正性、民主性，完善回避、聽證制度，促進行政執法的透明化，使民眾參與到對行政機關的監督中來。

第二，對行政機關的自由裁量權進行嚴格管控。英國行政法的核心是對行政權的司法控制，越權無效原則就是這種司法控制的核心原則。通過借鑒英國行政法的發展經驗，我們可以通過結合使用事前控制與事后控制來對行政機關的自由裁量權進行嚴格管控。事前控制包括授權控制和程序控制。授權控制是指法律在授予行政機關某些自由裁量權時要有范圍和權力大小的限制。程序控制則要求行政機關行使自由裁量權時必須按照法定程序，公開透明。事后控制包括行政復議和司法審查。雖然我國憲法并未明確規定司法審查制度，但是司法實踐中存在著訴訟上的司法審查。法院通過審理行政案件，對行政機關的行政行為是否合乎憲法和法律進行審查。除此了將事前控制與事后控制相結合以外，我們還應當對行政機關的權力設定進行控制，防止行政機關未經授權或超越職權自行設定行政權。

第三，完善越權追究和賠償機制。我國法律對于行政機關的賠償責任進行規定的法律有《憲法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》和《行政訴訟法》等。侵犯財產權的違法行政行為，其賠償責任的承擔方式包括支付賠償金、返還財產、恢復原狀等。侵犯公民人身權的違法行政行為，其賠償方式為支付賠償金。內部追償程序。為了更好的適用越權無效原則，行政賠償機制還需要進一步完善。如擴大可賠償行政侵權行為的范圍，將精神損害賠償納入賠償范圍內，借鑒英國等發達國家的有關經驗，建立和完善體現服務型政府、法治政府理念的精神賠償新機制。還應當提高行政賠償標準，舊的行政賠償數額標準已經跟不上國家經濟的發展和人們生活水平的不斷提高。越權無效原則作為英國行政法的核心原則，有著深刻的歷史淵源。隨著英國法律和社會的發展，該原則的內涵也仍在不斷被豐富和擴充。中國也應當借鑒其優秀的內容和法治精神，將越權無效原則貫徹到社會主義法治體系中，完善中國的行政法。

作者：陳興 單位：湘潭大學