鄉鎮政府職能轉變與財政保障制度范文
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摘要:隨著我國政府職能轉變的逐步推進,我國鄉鎮政府已經逐漸從市場上競爭性、盈利性的領域退出，但也因此斷絕了鄉鎮政府從市場上獲得收入的渠道。并且伴隨我國政治經濟體制不斷完善以及各項為維護農民權益的改革的進行，進一步造成了鄉鎮政府陷入了財政困境，這樣反而遏制了鄉鎮政府職能的徹底轉變，甚至出現了一些反彈現象。本文分別概述了轉型中的鄉鎮政府的財政狀況,對鄉鎮政府出現財政困境的原因進行了探析,并就如何使鄉鎮政府獲得強有力的財政來保障職能的成功轉變作了相關闡述
鄉鎮政府是我國政府機構中最基層一級，是中央政策的最終執行者。因此鄉鎮政府職能的轉變在歷史進程中有著舉足輕重的地位。我國目前鄉鎮政府職能轉變緩慢，關鍵因素就是缺乏必要的財政保障。一系列維護農民權益的改革大大減少了鄉鎮財源，而鄉鎮政府職能轉變所要求的提供公共產品和服務無疑加劇了政府的公共支出，這樣的矛盾局面必然制約了鄉鎮政府職能的進一步轉變。因此,鄉鎮政府職能轉變必須有一個良好的財政條件作基礎。
一、轉型期的鄉鎮政府財政狀況和原因分析
（一）轉型的鄉鎮政府財政狀況
——財政收入卻呈下降趨勢。分稅制后，與經濟發展密切相關的主體稅種，諸如增值稅，所得稅，營業稅均成為中央和地方的共享稅，鄉鎮財政只剩下了一些零星小稅，且數額小、穩定性差，征收難度大。再者，自2006年1月1日起全國正式取消了農業稅，這樣就造成鄉鎮政府財政收入不斷下降。
——非稅收收入大幅度減少。隨著我國社會主義市場經濟體制不斷完善，配套的政治體制改革已付諸于實施，依法行政的模式已初露雛形，中央加強對非稅收收入的規范管理，行政性收費等非稅收收入大幅度減少。
——負債情況嚴重。據相關資料顯示，目前中國鄉鎮將近5萬個，共負債務約為2000億元，平均每個鄉鎮負債400余萬元。當然，各省、各地區的債務嚴重程度不一樣，如在經濟條件比較好的浙江省，全省鄉鎮債務只有36.4億；而在農業大省如河南，全省鄉鎮債務則高達95億，占了全國鄉鎮債務總數的5%，平均每個鄉鎮近450萬元。個別地區更為嚴重，如湖南省津市市，平均每個鄉鎮負債竟有1024.4萬元。而且更為嚴峻的是中國目前的3000多個縣市中財政赤字縣市的比例已經超過半數。
（二）鄉鎮政府財政困難的原因分析
1、區域經濟發展落后是導致鄉鎮基層政府財政收入不足的根源
生產力是最具革命性的因素，是最積極、最活躍的因素，生產力的發展是其他一切發展的基礎。因此導致我國鄉鎮基層政府財政收入不足現象發生的根本原因就是區域經濟發展落后。財政收入的最主要來源是稅收，主要是對企業課稅和對個人收入課稅兩大類。而稅收的提高必須有一個良好的經濟發展勢頭，如果經濟不發展，那么企業的利潤就會下降，個人收入也會減少，那么企業上繳的利稅與個人所得稅也只會相應的減少。我國各地區的經濟發展存在著嚴重的不平衡性，東部經濟發達地區和中、西部經濟落后地區的財政收入差異特別大，這也是威脅中、西部落后地區財政保障的最致命要素，財政來源得不到可靠的保障，基礎設施建設，公共產品提供也就得不到更新和發展，致使差距越來越大，落后地區經濟更進一步的滯后，從而進入了一個反復貧困的惡性循環怪圈。
2、分稅制改革不徹底，稅費改革，農業稅的取消加劇了鄉鎮政府財政收入入不敷出
——分稅制改革不徹底。分稅制簡言之即各級政府參照事權來劃分相應財權的一種財政分配體制。1994年中國進行了分稅制改革，按照以政府事權和財權相對稱的基本原則在中央和地方之間初步實現了穩定和規范的財政收支劃分。但是這次改革并非徹底，如我國現行的分稅制不僅中央稅、共享稅，而且絕大部分地方稅地立法權限全部集中在中央，針對地方政府的稅收優惠，減免政策和制定權也同樣集中在中央。地方政府除了享有屠宰稅，筵席稅個別稅種的稅權外，實際上享有的僅是稅收政策的執行權。而且稅費改革后，屠宰稅也將隨之取消，更加削弱了地方政府的稅權。由此看來，分稅制改革著重考慮了如何增加中央的財政收入而沒有考慮如何設置符合地方稅要求的主體稅種，將鄉鎮財政主要來源寄于工商稅和農業稅上，造成了鄉鎮財政體制上的危機，且在中央和地方，地方和地方之間一般性轉移支付的制度安排上仍然缺乏制度性和連續性。
——稅費改革。稅費改革的主要內容可以概括為“三取消，兩調整
一改革”，其目的在于統一稅費，簡化手續，減少環節，最終減輕農民負擔。稅費改革的本質就是取締亂收費的現象，而基層政府有時為了彌補財政困難正是通過行政收費，罰沒等手段來獲取額外的非稅收收入。由此可見，對于稅源本來就十分有限的鄉鎮基層政府財政來說，稅費改革無疑是雪上加霜。
——農業稅的取消。1994年分稅制改革實行后，農業稅等稅種被列為地方財政收入的重要來源。加入WTO后，中國考慮到中國農業產業的弱勢地位以及中國農民負擔過重的困難處境，為了增強中國農產品在國際農產品市場上的地位，充分調動農民的生產積極性，中國借鑒了西方發達國家對農業強有力的支持補貼政策，自2006年1月1日起實施了全面取消農業稅的政策。這切實減輕了中國農民的負擔，為中國的農業的發展提供了一個良好的平臺。但這無疑使鄉鎮基層政府失去了一個起碼的財政保障。
3、機構臃腫，人員膨脹是造成鄉鎮財政問題的一個重要原因
——中國政府管理層級過多。目前我國政府在層次劃分上存在著中央、?。ㄗ灾螀^，直轄市）、地市、縣、鄉鎮（區）五級政府架構的基本模式，且一級政府對應一級財政，因此，相應地存在著五級財政和預算管理層級。財政層次密集，管理環節繁多，造成社會控制成本上升，形成“食之者眾，生之者寡”的局面。同時，政府層級過多，中間環節復雜，造成了信息流通不暢，職能重復交叉，人浮于事，大大降低了政府行政效率，增加了行政內耗，浪費了大量的人力、財力和物力。
——鄉鎮基層政府機構膨脹，人員冗雜。鄉鎮基層政府在我國政府機構層級中是機構設置最簡單的政府，在法律上沒有對鄉鎮政府機構設置審批程序的嚴格規定，而且機構的設置不要求與上級相應部門對口設置。因此，鄉鎮政府機構設置的隨意性大，常常形成了“一人得道，雞犬升天”的局面。目前，鄉鎮政權的內部設置大致有黨委，政府、人大、政協“四套班子”，具體還有所屬的40多個職能機構和事業單位。這樣一來就造成了鄉鎮干部以及所有工作打雜人員工資開支驟增。
4、財政監督體制不健全，無合法依據的舉債及盲目投資造成了地方財政流失
——財政監督體制不健全。中國財政預算編制、執行和監督上的體制上存在著缺陷，財政監督的法律規范不完整，且地方審計部門又直接隸屬于各級政府部門，因此存在著審計部門既要向人大會又要向行政機關負責的“雙負責制”，而不存在真正意義上的外部審計。再者，鄉鎮一級政府普遍缺乏預算意識，財政支出管理不嚴格，隨意性強，官員的官僚主義作風盛行，一門心思裝自己腰包，甚至在生活作風上相互攀比，肆意挪動扶貧資金、農業補貼等為自己所用。這些情況無疑成為鄉鎮財政困難原因之一。
——任意舉債。中國平均每個鄉鎮負債近400萬元，鄉鎮政府的財政危機非常普遍而且非常嚴重。當前鄉鎮政府的財政危機具有三個特點：一是負債面廣；二是負債額大；三是解決無望。一些鄉鎮甚至陷入了債務危機的惡性循環怪圈中導致鄉鎮政府運轉經費嚴重匱乏。
——盲目投資泛濫。近年來，全國各地基層政府掀起了一股“投資熱”，但是投資的目的卻不是為了提供公共服務和公共產品，而是出于打造“政績工程”，“達標升級”的意愿來往自己臉上貼金。這一方面加重了農民的負擔，再者也加重了鄉鎮財政的負擔，造成了資源的大量浪費，同時在打造“政績工程”的過程中也積蓄了大量的金融風險。2004年4月，中國人民銀行行長周小川指出，當前中國接近30%的銀行不良資產都是由于各級地方政府對當地商業銀行的行政干預和政府不當投資決策造成的，江蘇省常州市鐵本鋼鐵公司違規項目開發造成了大量外債就是明顯一例。由此看來，如此大的金融風險無疑為鄉鎮財政困難埋下了一禍根。
二、鄉鎮財政困難對鄉鎮政府職能轉變的影響
（一）影響“人治觀念”為主導的鄉鎮政府向民主法制政府轉變
鄉鎮政府財力不足引發出一種畸形政府形態，即政府形成了以人治為主導，而不依法行政，依法辦事，偏離了我國社會主義制度下建設民主法制政府的方向。尤其在財政資金使用上，這突出表現在對中央劃撥資金或其他外來資金使用方面，不依法定用途來辦事，尤其是貧困地區對中央的扶貧專項資金和外省提供的援助資金在使用過程中重復出現截留、挪用、擠占和轉移扶貧資金，未將扶貧資金納入專戶管理，真正用于支持農業發展或對貧困農民補貼方面的資金是少之又少，甚至為零。一些鄉鎮政府為了彌補鄉鎮行政收費和鄉鎮財政赤字，無視法律法規，在資金使用上搞“一言談”，違反項目審批計劃，變更扶貧貼息貸款項目資金的使用方向，將資金投入一些競爭性行業或轉用發放獎金和私設帳戶，導致扶貧貼息貸款無法收回等諸多方面的問題。更有甚者某些縣鄉基層政府每年為了爭取貧困縣的“光環”以名正言順的支配大量扶貧資金而爭的不可開交。在2005年12月26日召開的全國審計工作會議上，審計署官員對7個項目審計情況進行了初步統計，共發現擠占挪用資金19億多元。由此可見，鄉鎮財政困難嚴重阻礙了鄉鎮民主法制政府的建設。
（二）造成鄉鎮政府職能錯位，影響其由全能政府向有限政府轉變
為順應市場經濟發展要求，我國政府必須由全能政府向有限政府轉變，這包括兩個重要方面即要理順政府與市場，政府與企業的關系，也就是縮小政府職能范圍，使政府脫身于微觀領域進入宏觀領域，對經濟起宏觀調節作用而不直接參與市場。但是在最基層的鄉鎮政府在這項改革中卻由于財力不足而面臨重重困難，甚至出現了反彈現象，即鄉鎮政府為了獲得充足的財源緩解當前的財政困境，偏離了其政權者的角色，而跟其他市場主體一樣參與市場經營活動。這主要體現在積極興辦鄉鎮企業上。一些鄉鎮政府興辦鄉鎮企業打著發展地方經濟的旗號來謀取私利，其直接目的還是為了創造更多的財政收入，使鄉鎮企業成了其財政的延長線，甚至有些鄉鎮政府領導站到生產第一線上指導經營。也有些鄉鎮政府利用手中權力資源通過“權力入股”的方式來參與企業紅利的分配而獲取經濟收入，這本質上是一種政治腐敗，往往政府官員擔任了盈利性企業中與自己職務相關的職務，就會利用自己的職權對所兼職的企業做出或影響政府做出帶有利益偏向的決策或利用職權進行創租和尋租的行為，從而損害了公共利益，降低了政府的合法性，根本就談不上向有限政府的轉變。
（三）影響鄉鎮政府由無為型政府向服務型、責任型政府轉變
鄉鎮政府作為國家的一級政權和鄉村社會的公共權力機關，其主要職能是提供社區性公共產品和服務，履行本地區公共事務管理職能，既完成國家對社會的管理，又為農村的經濟社會發展提供一個穩定和諧的環境。具體來說，我國鄉鎮基層政府的主要職能包括：基礎設施建設，發展地方經濟，維護社會治安，發展科教文體衛事業等。但是，巨大的財政缺口常使鄉鎮政府無心也無力致力于公共事業的發展，而使其把主要精力放在了如何來填補財政缺口，對農村社會的公共設施和公益事業建設沒有動力，對農業基礎設施的投資也是非常少，有些地方幾乎為零，導致了“無為型政府”的出現。我國政府職能的轉變雖然在某種程度上是要縮小政府的職能范圍，但并不是推行無為而治，其強調的是將政府行為從不合理的領域中退出來，而應履行其應有職能并承擔相應的責任，為社會提供公共服務。推行無為而治這就偏離了鄉鎮政府存在的目的和意義，鄉鎮政府是為推動鄉鎮公共事業發展而服務的，脫離了這個基本軌道，鄉鎮政府也就沒有存在的必要了。因此說鄉鎮政府的財政困難制約著鄉鎮政府向服務型，責任型政府的轉變。
三、走出鄉鎮政府財政困境，促進鄉鎮政府職能轉變
使鄉鎮政府走出財政困境，并轉變其職能，主要靠走“增收減支，支其所支”的路子，即依靠經濟發展來拓寬稅基以增加財政收入，并控制財政支出，而只負擔應履行職能所需的支出，并進行監督。具體來說有如下幾點：
（一）調整區域經濟發展戰略，繼續推進稅費改革，培育縣鄉財源，促進鄉鎮政府經濟職能的轉變
區域經濟發展落后是基層政府財政困境的根本原因，因此，要從根本上解決財政困境就必須大力發展區域經濟，經濟發展了財政才有可靠的來源。我國是個傳統農業國家，有著幾千年“重農抑商”歷史文化積淀，經濟發展為此大受影響，尤其是在鄉鎮經濟發展中“以農為本”的思想更為嚴重，這就束縛了非農經濟的發展，很大程度上限制了工商經濟財源的開辟。因此鄉鎮政府要積極調整經濟發展戰略，一方面繼續以農業為基礎，并充分利用稅費改革和農業稅取消所帶來的激勵作用，優化布局農業生產結構，推進農業產業化經營，因地制宜，充分發揮地方特色優勢，并鼓勵農業產業化經營適度規?；e極發展農產品深加工，精加工，最大程度的提高農產品的附加值，促成“產供銷一條龍、農工商一體化”的發展模式。另一方面大力發展非農經濟，加快
二、三產業的發展，鼓勵工業企業進行技術革新，規范市場競爭秩序，引導企業朝正確方向發展，避免惡性競爭和不必要的資源浪費。只有經濟完全發展了，鄉鎮基層政府才有可能在此基礎上拓寬稅基以獲得充足的財源。因此，鄉鎮政府要堅持全面、協調和可持續的發展觀，調整區域發展戰略，為區域主導產業的振興、民營經濟的崛起及其競爭優勢的形成提供良好的環境條件，這樣才是消除鄉鎮財政困境并促進鄉鎮政府職能轉變的根本道路。
（二）進一步調整鄉鎮政府財權與事權，并積極推進公共服務市場化，將鄉鎮政府職能履行情況納入財政支出效果評價指標
科學劃分和明晰界定各級政府的事權，是推進財政體制改革的基礎工作，也是完善分稅制改革的重要基礎。鑒于在現行財政體制下，鄉鎮政府事權與財權嚴重不對稱，應進一步調整各級政府的事權，將不當事權上收；或加大轉移支付來填充由此導致的鄉鎮財政缺口。此外，應適度重新調整各級政府之間的財政分配關系以達到縱向平衡。對于欠發達地區，可以適度增加增值稅地方留成的比例，在適度降低對發達地區的稅收返還比例的同時，適度提高對欠發達地區的稅收返還比例等。再者，還要制定橫向的財政平衡政策，以減少不同區域間的收入差距。即我國的東部沿海發達地帶應向中、西部欠發達地區伸出援助之手，以點帶面輻射來帶動欠發達地區的經濟發展，從而促進欠發達地區公共事業的發展。在另一方面，應該積極推進公共產品和公共服務的市場化，充分發揮社會的力量來幫助減輕政府的負擔，借助第三方的介入來達到提供公共產品和服務的目的。比如對一些大型基礎設施建設，在基層政府財力不足的情況下可以通過股份制的方式來吸納社會上閑散資金來進行建設，同時政府應給予工程參與方一定的政策優惠和激勵措施，如在工程完工后，允許參與方在合同期內按市場價格收取費用等。
財政支出的主要目標就是追求社會效益最大化，這又是通過政府職能履行這個手段來達到的。因此財政支出效果評價指標必須包含政府職能履行情況這一指標。通過上級監管下級的方法，運用財政控制手段并與干部用人制度相結合來考評鄉鎮政府職能履行和財政支出效果，對職能履行到位和財政支出效益高的單位和個人予以獎勵，反之則嚴懲。這樣就達到了鄉鎮政府職能履行和財政支出效益相結合。
（三）改革地方政府各級機構，走“精簡”與“強化”相結合的道路
所謂“精簡”有兩方面內容。其一就是取消地、市級政府。我國地、市級政府主要起介于省級與縣級政府之間的中轉站的作用，并充當統籌規劃其管轄范圍發展的角色。但從我國行政實踐來看，地、市級政府不但統籌規劃范圍過小，僅限于其管轄范圍，而且為了各自利益，擅自偏離了上級政府政策發展方向，造成了地方保護主義的條塊分割現象。因此，筆者認為地、市級政府的存在只會加重財政負擔，造成行政效率低下和資源浪費。所以要加快行政體制的改革和政府級次的調整，取消地、市級政府，并相應取消地、市級財政，將現有的由地、市級財政承擔的財權下放到縣。其二就是繼續堅持鄉鎮撤并的改革。進行鄉鎮撤并的主要目的是在于減少鄉鎮的數量從而減少鄉鎮干部的數量，最終實現減少財政支出、減輕農民負擔，并加快城市化進程。鄉鎮撤并關鍵要做好職能重組和人員分流的工作，因此要在統籌規劃的基礎上逐步進行，確保各項工作在穩定中推進。
所謂“強化”也包含兩方面。其一就是要強化撤并后的鄉鎮政府的機構設置的法制化。即將鄉鎮政府機構設置納入法制化軌道，要因事設崗且依法設崗，任人唯賢，取締不合理的編制和崗位，杜絕機構設置的隨意性。其二就是強化職能設置。即打造一個先進的，強有力的，積極作為的政府，使政府官員依法承擔起自己的職責，為社會更好的提供公共產品和服務。中國目前最大問題之一就是“三農”問題，而鄉鎮政府又是農村的直接管理者，因此“三農”問題的解決必須要有一個強大的鄉鎮政府作后盾。
（四）加強預算審計和監督，積極推進依法治債，規范政府的投資行為，嚴格控制基層政府財政支出
鑒于我國預算法制化基礎薄弱，我們應該加快有關預算的法律法規建設，促進與社會主義市場經濟相適應的財政法律體系的形成與完善，尤其是要盡快出臺財政監督條例，制定具體可操作的文件作為實施項目監督檢查的依據。同時有必要建立一個完全獨立于政府行政機構之外的，僅對立法機構負責的預算監督機構，全面監督地方政府的預算編制和執行情況，嚴格控制未納入預算體系的預算外支出和制度外支出，使各地方政府在預算編制和預算執行方面始終處于公開和透明狀態。
對于鄉鎮已有的負債，一方面要摸清實際，分清責任，逐步消化。清理取締那些屬于個人、機構搭車消費性質的負債，誰受益，誰負擔，并在財政部門實行分帳管理，嚴格控制新增債務的增長。另一方面要制定償債計劃，在分清債務性質和責任的基礎上，分門別類，并通過資產變現，債權轉換等多種辦法逐步消化。對有收益的投資項目債務，要通過加強管理，提高效益，堅持用項目收益還款，并保證專項償還投資債務。對沒有收益的生產性項目債務，要通過招租、招標、拍賣等方式盤活資產，收回投資償還，減少債務。對超財力舉辦的社會公益性項目債務，主要依靠鄉鎮通過發展經濟、增收節支，逐年償還，同時上級政府和有關主管部門要給予適當幫助。鄉鎮政府不能擅自舉債，但如確需舉債必須遵循兩個條件。其一是必須先建立適當的監管和申報制度，并先落實償債資金的來源，建立防范債務風險機制。其二是必須弄清借債的性質，即明確所借資金的用途和使用方向，并上報批準。對于為提供公共產品所進行的投、融資，符合經濟發展而舉的債，上級政府應給予適當考慮；而對于打造政績工程所負之債應給予嚴肅處分。因此應摒棄以往政績考核觀，而要將舉債規模和性質作為政績考核的重要指標，并要建立對相關政府部門，領導人及相關責任人的責任追究制度。這樣才能避免債務增長，同時又促進了民主法制政府的建設.新晨：
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