行政管理結構改制范文

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【摘要】要進一步深化行政體制改革，首先就要摸清目前管理論文"行政管理實踐中還存在的問題，主要有三個層面。一是政府運行還存在深層次問題：政府職能轉變滯后，政府自身改革滯后；行政審批事項過多，為權力尋租提供了基礎；社會管理和公共服務職能薄弱。二是政府結構不合理：橫向組織結構不合理，部門職能梳理不清、設置不當、交叉重疊，導致政出多門、多頭管理；縱向結構的層級過多、成本較高。三是政府行為長期得不到有效控制，包括長期持續的形式主義、政績工程、形象工程問題，行政執法不規范問題突出，政府誠信受到很大挑戰。目前政府應對危機的能力和體制建設都還是一大弱項，有待大力加強。

【關鍵詞】行政管理體制；體制改革；問題；政府職能；政府結構；政府行為

經過三十年改革，我國行政管理體制發生了許多重大變化。其中，最大的成功就是行政管理體制已初步適應了市場經濟體制，順應了經濟基礎對上層建筑提出的要求，實現了生產力的大解放。

但這并不意味行政改革就到位了。一者，我國行政管理體制改革的力度還遠不如經濟體制改革那么大，許多老大難問題尚未解決；其次，隨著經濟與社會的深入發展，國內外形勢和行政環境不斷有新變化，我國行政管理體制又出現了許多新的不適應。目前，這些問題突出表現在政府職能、政府結構和政府行為三個層面上。

一、政府職能層面的突出問題及相關分析。

政府職能，亦即行政職能，包括運行性職能和基本職能兩部分，是整個政府建構的基石，也是整個政府運作的源頭和依據。行政職能的認知、梳理、規劃、確立、設定和配置將基本決定后續整個行政管理的基本形態。行政編制、行政人員、行政權力、行政關系、行政資源、行政規范、行政文化、行政過程、行政行為、行政結果與行政效率等等都將因此而定。行政職能問題是引發政府結構和政府行為等等方面突出問題的主要根源所在。

幾十年來的行政改革雖然似乎總在追求行政效率，但實則總在不斷探索行政職能科學化。由于行政職能問題太復雜而實踐太急需，所以行政職能調整就常是看見多少就改多少，著急什么就先改什么，而來不及深入研究、系統考慮和全盤設計，或零敲碎打，或大而化之，深入不了，難以突破，致使老問題未解決，新問題已出現，甚至改革活動本身也因不夠科學而添累加煩，至于行政環境變化帶來的問題就更是所顧不暇。這樣，各種問題就一直在累積疊加、日益交固，而總未能得到科學、深入、全面、系統的診斷和治理，構成了當前行政體制問題的基本現狀和深化行政改革的主要難關。目前，最突出的政府職能問題有兩個方面。

（一）基本行政職能的把握與設定還不夠全面、科學。

基本行政職能，亦即實體性職能，或叫事務性職能，是一組體現基本行政目標、寓于基本行政任務、構成基本行政領域的橫向行政權能，包括政治職能、經濟職能、文化職能和社會職能。這些行政權能實質是事務性行政權力，形式則是基本行政范圍，亦叫管轄區域或職責范圍。它們一般都應邊界明確、各自為陣，但又彼此毗連、互相配合；有時則是內在交叉、邊際重合，有時卻是在不同層面和視角把相應性質的所有行為、事務及其實行主體納入管轄，致使許多行政主體在某一層面上、某種情況下就直接變成了行政客體或行政相對人。這些基本行政職能構成一個完整、神圣、具體體現國家主權的實質性行政權能體系、基本行政性質和行政目標模式。這里的價值取向、目標定位決定著整個政府管理的性質、方向和任務，而這里的科學性、合理性則決定著政府管理的基本構成與規模。

其實，行政改革、政府管理創新和政府自身建設的最大任務和主要困難就在這里，其實質就是為了搞清楚哪些行政事務和職責范圍是否過時多余、多少得體、分合適當、有益效能，或者是否被忽視了、疏忽了而尚存弱項與空白；并且據此研究制定出治理單個問題的專方和綜合考慮的總略，積極推進包括祛除不適宜者、增強職能更科學合理定位、確保行政構成和規模更科學合理、靈敏高效等在內的調整與變化，最終打造出一個科學合理、互補協調的橫向行政權能體系、基本行政構成和行政目標模式。其中的行政目標模式內含兩層要義：（1）反映總體行政性質和目標的一般目標模式，通用于各個行政領域、各個行政任務；（2）體現具體領域的具體性質與目標的特定目標模式，特適于該行政領域各行政層面。這些都為整個行政管理提供實在的行政目標與方向。

我國在基本行政職能上做了大量的重要改革。可以說，歷年來行政改革的重點都聚焦在基本行政職能的調整和轉變上。相比較于1978年，現在的基本行政職能，特別是其中的經濟職能已經發生了根本的轉變，文化職能和社會職能也正在發生深刻變化。這主要是我國確立了以科學發展觀為指導的價值導向，以人為本，重視民生，重視推行基本公共服務均等化，努力促進社會與經濟協調發展，努力促進基本職能的集約化和高效化。

以大部制為標志的改革探索充分證明了基本職能改革上的堅實步伐。不過，盡管成就很大，但是基本職能方面的改革也還存在一些具體的突出問題，主要有如下四點：

1.經濟職能的界定與落實沒有最充分著眼于整個政府管理的科學性、系統性和協調性。

經濟職能包括核心職能和從屬職能兩個內容。核心職能，即徹底解放和發展生產力，切實抓好經濟秩序，大幅度推動經濟增長，高效增強經濟實力。這是各級政府以及所有履行經濟職能的行政部門共同擔負的中心任務，也是其他行政部門應當共同配合、積極服務的中心任務。從屬職能，即各個不同的具體經濟領域的專門生產力發展、專門經濟增長和專門經濟秩序管理。這是相關專門經濟職能部門獨自負責的領域和職能———如此兩層的經濟職能設定在總體上是科學、有效的，但在實施上則還存在一些操作縫隙與差異，以至在實際履行這些職能時容易產生不協調、甚至相逆而行的嚴重問題。

（1）我國政府強調要側重抓好“宏觀調控、市場監管”兩項職能。這在全國經濟管理戰略上是高明、成功的一招。但從整個政府系統看，其中只有“市場監管”才是各級政府都能做到的事，而“宏觀調控”

則只適合中央政府來承擔和實施。因為許多地方政府（包括省一級）在落實核心經濟職能時不僅沒有成為宏觀調控主體，相反卻變成了宏觀調控對象；個別地方政府甚至與中央政府捉迷藏，千方百計去鉆宏觀政策的空子，去打擦邊球，甚至公開實行“先上車，后買票”的辦法來沖破或化解自己面前的宏觀調控，江蘇常州市的土地案和內蒙自治區電力項目案就是其中的典型。有的地方政府默許或暗中支持違法用地、違法融資、違法經營、違法生產（特別是不合格的小礦場小工廠）、違法排放、違法招投標、違法上項目等等，地方保護主義極端嚴重。這即是說，具體的經濟職能在中央與各級地方政府之間是存在很大不同的，而這個不同尚無更科學、明細的界定和規范。這個問題持續下去，將會大大抵消全國經濟發展的實際潛力與成效。

（2）行政審批改革仍然比較有限，遠不能順應和滿足高速度發展的市場化需要。所謂“政府職能轉變滯后”主要就指這一點。其主要原因是部門保護主義和地方保護主義同時在起作用，都在為局部利益而鏖戰。它們甚至分別采用立法的方式和途徑加以固定和公開。這使行政審批改革陷入幾乎再無推進空間的窘境。

（3）職能交叉重疊、縫隙空白嚴重等問題還很突出。典型情況之一如食品安全監管職能，從地頭到稱頭，從農場到工廠，從市場到餐桌，分段切塊，由農業、質檢、工商、衛生等系統各自負責履行。表面上看，每段都有監管主體，實際上這只是基于對農產品轉變為食品的正常過程在整個食品安全鏈條上的一種合理假設。然而，這種假設在實際的生產和管理環節上仍然還有許多無法監管到位的縫隙。此外，這種假設根本沒有覆蓋到食品及其來源和生產過程的多樣性，于是又為食品安全監管留下了更多更廣的空白，很明顯，所有這些縫隙和空白都直接埋下了巨大的食品安全隱患，都可能直接重創食品安全監管。其實，類似的情況還很多，如藥品安全監管、玩具安全監管等等。總之，加強無縫隙管理、填空白管理的任務和壓力還非常巨大。

但應該明確的是，這類問題其實遠不只在產品監管這一點上，而在于整個公共經濟管理在切塊劃分或具體職能分類上存在嚴重問題：1）不夠科學。這主要是指對經濟管理對象和事務未能進行更高一層次的科學界定和概括。譬如，食品安全監管就應該首先把所有可以充當食品的任何事物全部分類納入管理視野，然后分清其不同來源與過程，而后再考慮如何綜合施治與分別施治，最后再考慮這些職能該如何設定與配置，經反復科研，其結論就有可能不是分段切塊，而是集中統一為主、相關配合為輔，但眼下沒有這樣考慮并著手。

2）受限于傳統思維和習慣。這主要是指，經濟職能總是習慣于在微觀層面上均衡切塊、分別受益。這實際是繼續遭受部門利益左右的表現。這樣，就使得經濟職能轉變更加困難、更加滯后了。

2.社會管理還遠遠沒有到位，存在許多弱項和空白領域。

社會的概念有大有小，但尚未從政府管理的角度加以明確界定，社會的運行有其固有的特點和規律，但尚未納入或體現到政府管理之中。于是，政府的社會管理職能無法確保具體確切、切實到位，在許多領域存在弱項乃至空白，就都成為現實必然。

（1）由不同階層、群體組成的現實社會到底是怎樣互動的，彼此之間的利益合作、協同與博弈存在什么樣的規律？有多少社會沖突根源超越利益而起自其他方面？社會沖突、社會矛盾產生和化解的規律和機制是什么？如此等等，許多問題都還沒有得到回答。所以，社會管理職能的確認、劃分、設定與配置基本上沒有突破原來的社會職能設計和履行水平。

（2）信息技術的發展用短短二十年左右的時間便造就出一個不同于任何傳統社會的信息社會。而這個嶄新社會的物質基礎———由因特網和無線通訊網構成的信息技術平臺為打通包括國家主權在內的各種社會界限提供了最方便廉價的條件，實質則是為國際強者隨便干涉、破壞其他社會提供了最直接、有效的手段。這樣一來，新的社會形態對于維持社會穩定與安全來說就帶來了空前的難度和挑戰。而這對于我國來說還僅僅是剛剛開始，要將其納入政府管理范圍還有一個啟動的過程，離有效落實確實還差很遠。

總之，社會職能中存在的新老問題還很多、很嚴重，離切實構建和諧社會還差很遠。其原因主要是：（1）原來對社會管理的重視程度很不夠；（2）一般對于社會發展變化及其對政府管理的影響敏感不夠高，視野不夠寬，認識不夠深；（3）對于這些情況和問題沒有及時上升為重大的科學研究、特別是政府科學管理應用研究來加以對待，所以沒有答案，更沒有對策，而管理的弱項與空白則有增無已，且危害日顯、危機深重。

3.危機事務受重視較晚，而且轉化為政府管理職能較緩慢，也很不系統、不科學。

當國際金融危機襲來，我國的危機管理就立即暴露出許多問題：政府在危機中的公共政策制定和政策戰略受到極大挑戰；對政府組織能力和執行力提出挑戰；對政府的公開、透明以及公信力等也提出很大挑戰。這表明，我們的危機管理能力還很有限。其根本原因在于，我們對危機事務的重視較晚，把它納入政府管理較慢，也很不系統、不科學。

（1）2003年非典以前，行政管理幾乎沒有把危機事務納入視野，即不算政府的基本職能之一；非典之后，我們開始重視危機管理了，但卻基本上只局限于應急管理，而忽視了嚴重的常規事務。（2）對危機的看法實際只定位在四類突發事件上，于是，所做危機管理主要是大致以拷貝或復制的方式迅速建立全國應急預案體系。這里存在的問題是，不僅這些急速催生的預案的科學性、全面性、有效性還成很大問題，而且四類突發事件的劃分也還存在重大的科學疑問。因為其中有大量的事件都不是突發事件，而是漸發事件，還有很多不是危機事務，而是普通緊急事務，所以，按照如此未能準確反映事物特點和規律的事務類型劃定，所做的預案是否有針對性和有效性就當然很值得疑問了。（3）對于這種復雜的特別公共事務也缺乏必要的科學研究，更缺乏從政府管理的角度進行科學、系統的研究，未能從科學上提供完善基本行政職能的有力參考。

事實上，危機事務是可以用如影隨形來形容的日常事務，既包括嚴重的緊急事務、特別是重特大突發事件，也包括嚴重的常規事務。緊急事務除嚴重者而與危機重合外，還有普通緊急事務，比如消防、醫療急救、交通事故等等卻不屬于危機事務。這些特點決定了危機管理和應急管理既存在重合、又存在分立的情況。但是，這一基本原理尚未得到重視。

總之，目前的危機管理還存在重大軟肋，主要是從理論到實踐都存在含混不清的問題。這將嚴重影響危機管理職能的確立、加強應急管理體制建設、切實防范各種危機的實際成效。

4.公共服務職能還很薄弱，有的地方和部門還存在認識和導向上的嚴重欠缺與偏差，在推行上還要在中央與地方之間深入進行更科學合理的職能配置和事權財權劃分作為基本行政職能，公共服務還是2003年以后才正式得到確認的，可謂起步很晚。另外，公共服務還是一個首先要以公共財政為基礎、要由政府提供公共資金保障而后才能履行的公共職能，而我國還是發展中國家，人口總量居世界第一，大部分地方也還很窮，要推行公共服務談何容易，因而，亦誠可謂條件差。在這樣的情況下，提出并實施公共服務職能不僅直接存在物質上的困難，而且還存在需要進一步在中央和地方之間進行事務劃分、責任劃分和權力劃分的問題，而這實際上就是以確立公共服務職能為主體內容的中央地方職能再調整。

事實上，這樣一個職能調整正是在新的歷史條件下、特別是創造和諧社會的目標取向下的整個政府職能體系大變革，直接關系到整個行政目標模式的大轉變，進而也必定會引起整個政府管理的大變化。這是因為，公共服務是與公共管理相對應的一級職能概念、職能范疇。人們原先對于公共事務的概念就是只有管理而無服務，因此從整個觀念到行為模式都只定位在管理上，而且對于公共財政等各種公共資源的使用也都是從公共管理的角度來著手的。現在一搞公共服務，從公共財政到各種公共資源的配置使用，從思維定式到實質性的職能內涵，都要跟著發生重大的調整和轉變。可以說，這是最具代表性之一的政府職能轉變。

但是，目前公共服務職能的確立、規劃、設定與配置都還僅僅是處在開始重視、摸索推進的初步階段，還有大量的科學認識和實踐把握的問題需要大力研究、探索才能解決。

（二）對運行性行政職能的認識和把握不夠科學、全面，嚴重影響了改革進程與成效。

運行性行政職能，亦即程序性職能，或叫操作性職能，是一組體現基本行政規律、寓于基本行政環節、構成基本行政過程的縱向行政權能，包括行政領導、行政調查、行政聽證、行政決策、行政執行、行政控制、行政協調、行政調度、行政保障、行政考評、行政監督、行政激勵、行政問責、行政反饋和行政調整等。這些行政權能實質是操作性行政權力，形式則是基本行政環節。它們既相對獨立，又彼此一體，不可或缺，環環相扣，先后聯動，構成一個完整、能動的行政權能體系、基本行政過程和行政行為模式。這里的科學化、合理化程度決定著整個政府管理的質量、效率和水平，而這里的科學性、合理性則決定著政府管理的基本樣式與機制。

其實，行政改革、政府管理創新和政府自身建設的最大空間和主要內容就在這里，其實質就是為了搞清楚哪些行政環節出現病態或者在內容和方式上已經過時、輕重不當或者成效不宜，搞清楚整個行政鏈條中出現哪些局部問題和整體問題，研究制定出治理單個問題的專方和綜合考慮的總略，進行系統的問題處治，最終打造出一個科學、順暢、低耗、高效的縱向行政權能體系、基本行政過程和行政行為模式。其中，行政行為模式通適并通用于各個行政領域乃至每項具體行政任務，是落實行政目標和任務的程序性保證。

我國在運行性行政職能上做了許多改革探索，有不少方面成就斐然，不過，也存在一些問題。

目前，這里的問題最主要是：較少依據行政科學理論，從行政權能、行政環節和行政模式整體及其內在聯系著眼，更多的是根據對某幾個更重要的行政權能或行政環節來偏軍突進，出思路、定方案、做改革，其結果就是改革的科學性、系統性、深切性、可行性和有效性不足，難以解決深層次問題，甚至還會派生出其他種種問題，終至陷入更大的困惑與困境。而這里最突出的具體問題則主要有如下四個：

1.搞“行政三分”，忘權能整體，改革不可能真正成功。

2001-2003年，深圳市在全國率先提出并試行“行政三分”，即“決策、執行、監督三權分立”的改革探索。2007-2009年，湖南省在全國率先將“行政三分”納入并體現于省級行政管理的規范化、法制化，明確規定并推行“決策、執行、監督三權分立”

（見《湖南省行政程序規定》第十一條）。

這些改革的探索求新是毋庸置疑的，但是其偏軍突進、事實不可行的問題也是很突出的。這種只在整個行政權能整體中挑出決策、執行和監督三項而舍棄其余的做法，顯然是不可能同時處理好其他所有原本必須處理好的權能與環節問題的。這三項原本就不是簡單相關的，也不是跳過其他權能和環節就能自成體系、獨立運行的。所以，這種非系統的認識、把握和改革原本就是片面、殘缺的，是不可能識別并消除行政權能和行政過程整體中存在的各種不科學、不合理、低效率等等問題的，當然也是不可能深化行政改革、推進政府創新的。

這一問題是一種陷入片面化大誤區的認識偏差和實踐偏差，實質則是一種認識不到位、科學化嚴重不足的重大改革偏差。它不僅會阻礙自身的行政改革，而且還會對全國性行政改革造成誤導。

因此可以說，目前這個問題是比較嚴重而又緊迫的，而其原因主要有兩點：

（1）沒有扎實的科學行政理論做功底、做支撐，未能對運行性行政職能進行科學、系統、深入的認識和把握，更未能由此對行政過程諸環節及其內在聯系進行總體分析和具體診斷，當然就梳理不出行政管理中實際存在的具體問題及其癥結所在。所以，在這樣的情況下，拿出并實施某種改革方案顯然就近乎急噪盲動，而實際并不具備必要的科學性和可行性。

（2）簡單接受上世紀九十年代初英國、新西蘭等所做嘗試性行政改革的影響。這些西方國家所謂的“行政三分”思路與做法是：1）公共服務可以委托甚至外包，而公共服務則是一種行政執行，所以，在這一點上行政決策和行政執行是可以分開的；2）部分管理職能也可以在決策和執行之間分開；3）行政領導部門就是行政決策部門，只需要專門負責出政策、出指令；行政下屬（包括機構和人員）就是行政執行部門，具體實施行政決策、執行行政指令；4）從原行政機構中，將行政執行部門分立出去，成立多個執行局；將行政領導層留下，構成行政決策部門；5）為了確保行政決策能夠落實到位，需要單獨設立監督局，專門檢查監督執行局的執行進度與成效。

它們的這種改革其實并沒有真正實施，除一些服務外包之類還在運行外，所有改革嘗試均不成功而早早作罷。這是因為，這樣的認識和探索本身就違背了運行性行政職能的內在聯系或者規律，而我國行政學界和實踐領域對此均未做科學鑒別、后續追蹤和可行性研究，以為有新意，就搞拿來主義，結果就走入誤區，引起誤導。

此即，行政三分法在科學上和理論上均不是選項，在實踐中和事實上就更不是選項。在這方面的改革應該盡早調整或調頭。

2.實行行政督察，勢欲強化行政控制和行政監督，但有許多理論和實踐問題未解。

公安督察是我國現代行政督察的首創。這一制度重在對警察行為進行現場檢查與糾正，稱為警察的警察，首次在同系統內部把作為行政主體的警察當成了特殊的行政客體；同時，在必要時也可以直接作用于普通的行政客體，即對非警察對象采取警察措施。這對加強警察隊伍建設應該是很有好處的。但與此同時，若干實際問題又出來了：大量的具體行政行為、特別是其中的自由裁量和制度縫隙管理，是否督察得了？大量看來是正常（實際上是習慣感覺正常、而其中常含不規范運作導致大量上訪、激化警民緊張）的行政運行是否督察得了？公安系統內部設立的政治部、紀檢、行政監察等機構和力量是否就要縮小權限或者變得多余？實踐中已變成只對警風警紀、衣著形象進行看守和糾察活動的公安督察是否有必要單獨設置？

特別是公安督察制度帶來了新一層機構編制和行政成本，是否與提高行政效率為主要訴求的整個行政改革目標不一致？

土地督察是我國行政督察的進一步擴展。為防止違法違規的土管運作，加強對土地、特別是耕地的行政控制，切實守住18億畝紅線，建立并實施土地督察制度雖然還不很久，但已獲得顯著成效。不過，這也同樣引發了一系列實際問題：新設一套土地督察系統之后，土地行政主體原有的政策實施及其監督職能是否就取消了？而有關各級政府的土地違法行為原本屬于原行政監察管轄，因為是否全面、有效執行政策正是行政效能建設和監督的一部分。于是，土地督察權與關于土地的行政監察權之間是否是一種更科學、合理、有效的關系？換言之，土地督察權是否要獨立于行政監察權？

對于以上兩個行政督察的改革創新，當然也可以反過來進行這樣的質問：是否行政監察在執行監察法、確保推進行政效能建設上存在重大的空擋或缺陷？如果是，那么行政監察就出現失職；如果不是，那么行政督察是否硬性確立而與行政監察部分重疊？當然，有人認為，行政監察主要是監督行政違紀的，但依據監察法對行政監察基本職能是促進行政效能的規定很不一致。所以，現有的行政督察與行政監察之間還有待深入研究和理順關系，以確保整個政府運作內在協調、順暢高效。此外，行政督察與原行政管理中確保政策或行政決定得到嚴格執行的行政控制的相互關系也還特別有待于科學研究并在實踐中加以重視并積極處理好。

其實，以上問題之所以會發生，就是繼續以“一事一議，突出一點，不計其余”的思維習慣來看待和處理運行性行政職能科學化規范化問題的結果。在充分凸顯行政督察以極大加強行政控制和行政監督等權能的同時，對它們之間的科學內涵和相互關系認識不足，致使督察這部分運行性職能只得到簡單放大而關系未得理順，進而出現在新情況下發生權能、機制、機構繼續疊床架屋的老問題，也有這些行政督察的有效性和可持續性不足等其他問題。

可以預見，由于各個行政部門或系統都有強化落實本部門或本系統政策和決定的督察要求，所以，繼前兩個行政督察之后，必將不斷出現、興起其他各種行政督察。這些新督察都將以既有的為標桿，模仿之、沿襲之。在此情況下，如果上述這些問題不能盡快得到科學的梳理、定位和解決，特別是行政改革還不能超越原有認識局限，那么新的行政督察大量出現后所帶來的行政權能關系、行政控制與監察的相互關系都將變得更復雜、更少科學含量而更多不規范實質；而行政改革則必將因此陷入更大的困境，必難取得真正的突破和成功。

3.推行政府績效管理和行政問責制還不夠專業、科學，實踐比較毛躁，局限性很大。

從上世紀九十年代中期起，許多地方政府就開始探索搞績效管理了。進入新世紀以來，各級政府部門就更是積極探索實行績效管理。中央也很重視，2008年2月十七屆二中全會提出要“推行政府績效管理和行政問責制度，建立科學合理的政府績效評價指標體系和評價機制。”這說明推行政府績效管理和行政問責制就成為今后行政改革的重點和方向。

但迄今為止，我國政府績效管理從理論研究到改革實踐都還存在許多實際問題，包括：

（1）對政府績效的理解和把握有很大偏差。每級政府都在搞，每個政府部門也都在搞，都有一套自己確立的績效指標和標準體系。彼此既似乎大同小異，又實際很不相同；雖然個別的確有真正內行的績效管理專家參與設計與調整，但大多數都是各自為戰，憑經驗、憑感覺、憑偏好、憑領導意志而定，基本沒有經過仔細的科學研究和驗證。其科學性、有效性和可信度均有很大的疑問。有不少地方和部門在實施所謂的績效管理后，不僅沒有改善和促進工作，相反卻增加了更多的內在矛盾和糾紛，仔細一看，原來搞的都不是績效管理，而是舊的考核模式———僅僅是為了更好實施年終評先評優和發獎而略做細化的考核改進。在這樣一種混亂的情況下，政府績效管理搞滑稽、搞無效了，也搞得與行政問責離得更遠了。

（2）對政府績效管理的理解和把握存在很大偏差。由于對績效理解不深且隨意，所以對政府績效管理的理解和把握也無法抓到要害、扣住實質。

事實上，政府績效管理已經完全超越了“行政考評”這一環節，是一個圍繞提高政府生產力、事關整個行政權能運行機制而重新設計的嶄新行政模式。這種模式其實就是一個最為科學合理、最為低耗高效的嶄新行政流程。而達到這一行政管理水平，正是一個非常重大、極有質量的行政改革和極為非凡的行政發展和行政現代化。這個過程正是以科學化、高效化為主線的政府自身改造與革命，而不是每個相對獨立的行政主體自搞一套的評獎變革。其實，政府績效管理由于其核心在于行政績效考評，所以就在“行政考評”這一環節，與整個運行性行政職能體系和基本行政過程緊密關聯在一起了，而且就是要通過這一關聯來促進并實現整個行政管理流程的再造。

（3）目前全國上下推行的政府績效管理，基本上都只重在指標設計和標準設定，然后就認為有了一套考評工具，也就是實現了政府績效考評。不用說已經存在前述兩個大問題，單就假定這些考評工具是科學有效的，也還存在一個重大缺陷，即基本忽略了績效信息的收集、處理與保存這一絕對前提。這一步是基礎性的管理工作，就如其他大多數基礎性事物一樣，都得不到應有的重視。所以，這樣按原本就有背績效管理精神和原則的習慣做法做下來的所謂績效管理———實質是徒有其形的行政考評，就完全泡沫化了。

（4）目前所做的政府績效管理探索，雖然也部分注意行政成本問題，但基本上是不知道和忽略了搞政府績效管理的根本原由與實質，即就是為了進行更好的財政預算和行政成本管理。從外國搞得比較好的成功經驗來看，政府績效管理就是從績效預算開始，從抓好公共財政劃撥與公共資源配置起步，然后再逐步推進到各部門、各環節、各個體、各行為來抓績效的。可以說，脫離這一點，績效管理無非是玩玩花樣而已，實際則沒有任何意義或價值。可目前我國的許多績效管理探索都不知道這一點，更不用說能夠自覺做到了。

（5）行政問責在整個運行性職能和行政過程中是獨立的一個環節。它與行政考評、行政監督都有直接關系，與行政激勵則有相反相成的關系。它可以、也必須與其他所有行政環節一起，完全納入到整個政府績效管理的設計之中，共同構成一個嶄新的行政模式。

總之，現有的政府績效管理與行政問責理論研究和改革實踐上都還存在極大的不足，最突出的問題就是沒有以績效預算為起點，同政府管理流程再造、行政模式重構聯系起來。

4.加強政府自身建設，沒有緊扣對運行性行政職能的整體改造和系統優化。

運行性行政職能是一個龐大的權能體系，具體操作上則是眾多的基本行政環節。它們沒有一個不與政府自身建設的質量和水平直接相關，沒有一個是可忽略不計、可弱化淡薄的。可是，我們在強調加強政府自身建設時，只看到某些環節如行政決策、行政執行方面經常出問題、特別是違法違紀甚至腐敗的問題，于是就只注意抓對這些已出現問題進行治理的工作，而很少能往前多看一尺一寸，抓住相關的乃至所有的行政權能來進行整體的科學性和規范性建設。所以，這樣進行下來的行政改革大多只能是不可避免地表面化了，解決不了實質性問題或者深層次問題———這是當前最突出、最普遍的問題。

總之，在大力推進行政管理法制化的今天，行政程序法之所以會顯得最難建設，就是這一緣故。

可以說，行政管理要法制化，首先就要科學化，因為科學化是法制化的實質內涵，法制化是科學化的外在規范；沒有科學化，就沒有法制化。

二、政府結構層面的突出問題及相關分析。

政府結構就是行政系統的構成，包括兩大部分：基本結構和主體結構。其中基本結構包括：（1）行政區劃。這是宏觀縱橫復合行政結構；（2）政府層級。這是宏觀縱向行政結構。主體結構包括：（1）政府組成。這是獨立的核心行政結構，反映的是行政領導構成；（2）行政機構構成。這是一級政府所屬部門系列，是中觀橫向行政結構；（3）行政機構內部設置。這是一級政府所屬部門內部的橫向內設組織和縱向微觀層級，是微觀縱橫復合行政結構。

政府及其職能部門是基本行政職能的載體和履行主體。其設立與調整均須依行政職能的劃分、設定與配置而定。有什么樣的行政職能劃分、設定與配置，亦即有什么樣的行政職能構成，就會有什么樣的政府設置。行政職能之間的關系理順與否、分定與配置的科學合理程度如何，將直接決定政府設置是否合理得當、關系順暢和科學有效。基本行政職能與運行性行政職能既分別、又交叉地影響著行政系統的構成。最佳的政府結構并不取決于政府機構的大小多少，而取決于如何更科學合理地理解和把握行政職能的構成及其內在聯系。

總而言之，政府結構根本上就取決于行政職能的結構或構成，其問題亦主要源自于行政職能問題。

目前，我國政府結構層面的問題確實有不少，其中比較突出的主要有如下兩方面：

（一）基本行政結構隨著經濟社會發展出現新問題。

在地方經濟充分發展的地區，主要是經濟發達的東部地區和各地中心城市或重要城市，出現了呼聲日高的行政區劃和政府層級應有突破性調整的問題。其中更突出的問題主要有：

1.突破“市管縣”，實行“省管縣”

縣域經濟發達的縣和縣級市大都想脫離當前的上級主管———地級市，而直接歸屬省里，導致新型政府層級模式，個別的甚至還希望升級為地級單位，形成新的地級行政區。這種沖動在有的地方已經有了探索和實踐，但在大多數地方仍然還處在迫切期待的狀態。這一問題是否可行、是否要行，尚無完整、科學的答案，但已引起全國上下的普遍注意、重視和關心。

2.放棄第五政府層級，轉成縣市直轄區鎮域經濟發達的特大鎮、街道經濟強大的特大街道，由于經濟總量大、人口密度大、行政管轄區域大，特別是其經濟總量、人口規模與內地部分縣甚至地級市的規模相當，所以紛紛開始提出向縣市直轄區轉變的強烈訴求。在一些地方如廣東佛山就出現了特大鎮、街道轉為“縣級政府的派出機構”、“具有部分縣級經濟管理權的行政區”、“再經調整和整合而設立的市轄區”等等趨勢。這個問題雖然剛剛萌芽，但卻事關鄉鎮一級行政區劃和政府層級的改革，是一個非常重大的現實問題。

這里引申出整個鄉鎮一級的機構改革大事。

據調查，農業稅取消后的鄉鎮職能已急劇萎縮，除計劃生育工作外似乎沒有更多的實質性行政事務。這在改革上就引生出兩個大問題：

（1）鄉鎮是否還要通過大幅度區劃合并來減少數量？鄉鎮是否要四套班子齊備？鄉鎮是否可以全部改成縣在農村、綜合協調所辦站等縣局下派機構、類似行政服務中心的當地最高派出機構和農村政務信息中心？

（2）在新農村建設方針、農村社區自治與基層政權建設方面，特別是現在網絡媒體急速擴展到農村，而農民素質和公共參與熱情日益提高的情況下，村級公共管理與自然村公共管理還存在很不成熟、很不緊湊、又不斷發展變化的不穩定狀態，容易出現大面積失控和危機隱患，而這在特定情況下又很容易轉化為重大現實危機。因此，如何加強農村公共管理的結構改造、無縫隙設計與運作，亦即政府層級如何延伸“行政神經”到基層末梢，就成為目前最突出的重大問題之一。

3.突破地級定位，城市尋求升向副省級經濟實力強大的地級市和若干地級省會城市存在希望成為國務院計劃單列市或者副省級城市的要求和沖動。這雖然不如“強縣要脫市”那么強烈，但也成為一股強大的暗流。

上述問題是在我國城市化加速的情況下出現的新情況、新問題，不僅觸及到行政區劃、政府層級本身的調整變化，而且還觸及到憲法、地方組織法等方面的重大調整，更涉及到全國城市化、現代化整體戰略和未來走向的確定與調整。但是，目前從理論到實踐都還遠未深入到這些重要層面進行深入的探討和研究，顯然是科學答案跟不上實踐所提問題的需要。

（二）主體結構有老問題，更有新問題。

1.不少地方的政府組成人員和行政機構領導職數設置過多，主要是副職設置過多。

政府組成人員設置過多，主要是諸如副省長、副專員、副市長、副縣長、副鄉鎮長的實際人數太多；其另外一個突出問題是，這些多出的副職又與當地黨委主管某一領域的副書記、常委相重合，在實際領導過程中出現多中心、分散、協調難度大、甚至內耗等等問題。

行政機構領導職數設置過多，主要是諸如副廳長、副主任、副局長等等的實際人數過多。在原本就事務明顯單

一、職能逐漸弱化的情況下和空間內進行迫不得已的過細分工，導致每人常常只分管一兩個內設機構，彼此常常受限于組織程序而無法協調、效率低下、內耗增大。

2.從中央到地方都有行政機構設置還不夠合理之處，主要是與基本行政職能和運行性行政職能的劃分、設定和配置不夠科學、得體直接相關（1）經濟職能和行政運作權能切得較細甚至較亂，沒能科學、正確、合理地梳理和處理事務性質天然交叉復雜的基本職能問題，更未經過仔細的科學研究來考慮和處理具體的運行性行政職能相互鏈接以及與經濟職能落實相匹配的問題。所以，即使是同管一個市場的行政主體，也就變得多種多樣，商務、工商、質檢、衛生、價格、公安、城管等等一齊出現，對市場似乎各有管理，而實際則是分散管理、多頭管理、重復管理、矛盾管理乃至胡亂管理，終歸是無效管理和無管理。所以，各種甲醇酒、注水肉、病豬肉、紅心蛋、孔雀綠魚、有毒食品、有毒玩具等等假冒偽劣商品長期不絕，搞壞了政府的公信力和我國在國際上的經濟形象。此類政出多門、重復設置、高耗低效的機構問題還很多，無需在此一一列舉。

（2）政治職能和社會職能與運行性行政職能的劃分、切割、設定和搭配也還存在不足，導致行政主體設置也出現不少混亂。這里最典型的情況是警察的設置：特警、刑警、交警、巡警、片警、督警、法警、海警、海關警、邊防警、消防警、戶籍警、機關警、網絡警、森林警、鐵路警等等，此外再加上一個準警察———城管。在加強社會治理方面有這么多主體，常常造成亂象叢生。城管原本在很大程度上屬于警察管理的范圍，結果單設城管，而城管在很多情況下又管不了很多實質性的城市社會問題，常常又得尋求警察助力。而龐大的警察體系中，既存在重大內耗問題，如山西某市的刑警就敢于暴力沖擊交警，也存在與外部嚴重矛盾的問題，如交警總是胡亂罰款、破壞警察形象和政府形象，甚至與交通行政職能部門發生嚴重沖突，如湖南發生過高速公路管理主體對交警大打出手、造成嚴重流血事件如此等等。

由此產生的直接問題是：把警察分得這么細，其科學性、協調性、有效性、必要性和運作成本的實際情況到底怎樣？治安執法、交通執法、維護國家安全穩定執法、乃至城管等等執法是否集中統一比分散進行要更節約、順暢、高效？為此最多只設兩個警種也許最佳？

（3）在其他職能領域的主體設置上，也存在類似警察體系那樣不集中、甚至很零碎、實則有失統一高效的劃分切割、隨意由利而定的問題。譬如，航空、鐵路、水路、海路、陸路等交通運輸在行政職能的性質上是一樣的；文化、文物、廣電、新聞出版、知識產權、網絡媒體、城市風貌、歷史檔案、國家遺產與世界遺產等等在行政職能上相同、相近或相交叉；農業、林業、水利、生態環保、水陸動植物養殖和保護以及進出口等在事務上高度交叉、重合；鄉鎮企業、農村工業化和城鎮化、住房與城市化、人口增長與流動、戶籍、城鄉福利、創業與就業等等在行政職能上是內在高度相關至密不可分；如此等等。然而，在實踐中這些事務卻都分得太細，切割太碎，非常分散，很不集中，并由此分設了大量行政機構。這就為不同行政主體在同一或相近領域運作產生爭執、矛盾、糾紛、內耗和低效提供了不竭源泉。

還有，應急管理、城市應急聯動、110和120等的應急管理與應急服務、地質地震防災救災、洪澇防災救災、海洋防災救災、氣象防災救災、糧食與食品安全、衛生安全、生產安全、金融安全、經濟安全、信息安全、社會矛盾、宗教沖突與危機、群體糾紛與沖突、組織糾紛與沖突、黃毒賭淫、腐敗墮落、違法犯罪、敵對勢力防范、分裂勢力防范、恐怖勢力防范、國土安全、國家戰略安全等等，均同屬一個范疇，具有極其高度的內在相關性和相通性，但也遭到同樣過分細致的分開、切割，多數分屬于不同的行政機關，個別的則由于屬于非傳統安全問題而在行政主體上存在模糊歸屬或者空白歸屬的狀態。這里的實質是我們在危機管理機構上嚴重缺乏必要的、集中統

一、高效專責的行政機關。

這些問題在形式上都是行政結構問題，其實都是行政職能胡亂切割配置的深層次老問題，一直都在最嚴重地阻礙行政管理科學化、規范化和高效化，一直都在深深地困擾和羈絆著整個現代化事業。

3.行政機構內部設置還存在機構重復、職責不清、人浮于事、程序繁冗等情況。

這是一級政府所屬部門內部的橫向內設組織和縱向微觀層級，是微觀縱橫復合行政結構。這里存在不少還需要大力科學化、精細化、規范化的基本問題，其中，最突出的問題就是崗位設置和人員配備與具體任務之間的科學協調問題、以全面科學的政府績效管理和政府信息化來梳理并重塑微觀結構與關系的問題，導致機構重復、職責不清、人浮于事、程序繁冗等等問題。

總之，政府結構不合理，包括政府層級過多，組織設計不合理，組成設定分工過多，部門設置分工過細，承擔和履行職能常常交叉重疊、多門多頭、沖突混亂，消耗大，成本高，效率低，效益差，影響我國發展的整體過程和整體績效。

三、政府行為層面的突出問題及相關分析。

政府行為亦即行政行為，是政府和行政人員依法依規履行基本職能和運行性行政職能、對行政相對人乃至整個行政客體施加影響的具體行動。在內容實質上，它包括行政管理和行政服務兩大部分；在操作形式上，它包括抽象行政行為和具體行政行為兩大部分。目前，我國在這一層面還存在的突出問題主要有如下幾方面：

（一）重管理，輕服務，常難落實“為人民服務”

宗旨和“以人為本”的科學發展觀。

1.沒有擺正主人與公仆位置，更未奉行“一切權力來自于人民”的憲法精神。

不少行政機構和行政人員在潛意識里就認定：行政相對人是可以隨意對待、不需在乎和尊重的對象，對他們只需要管理、再管理；在自己不滿意、不高興時還可以橫眉冷臉、惡劣態度、拖沓推委、糊弄折騰、甚至半暴力性地相對相待，所謂“門難進、臉難看、事難辦”就是這樣發生的。而在稍微有點糾紛、緊張或者自身道理不足時，這些行政主體就罵他們是刁民、好訟之徒、民風兇悍、民心頑劣等等，而隨意動用警力，乃至隨意開動公檢法等整臺國家機器，對他們實施強硬回應、強制管理和“果斷”治理。這就把官民完全對立起來了，常常發展成民眾與政府的對立、對峙、對罵、對貶和對抗。

2.不擇方式和手段，尋租牟利，公開與民爭利，不惜違法亂紀。

在涉及行政機構和行政人員（特別是行政領導）的利益時，很多行政主體都會不顧黨紀政紀、法律法規而大行腐敗之為，以至出現行政機構總有小金庫、行政人員總有索賄受賄的情況發生。特別是當這些當權的部門和個人利益與群眾利益發生沖突時，這些行政主體常常是不惜露骨地站到自身利益一邊，采取與民爭利的行動，不講道理，濫用權力，同時直接傷害、破壞群眾利益、政府形象和執政基礎，導致種種潛在的和現實的重大危機。

3.行政執法常常不當而過分。

經常可見可遇的是：蠻橫兇橫，簡單粗暴；濫用自由裁量權，習慣于從重處罰，樂于加重處罰；多是為處罰而處罰，為私利而處罰，為快感而處罰。交警執法、城管執法是其中的最大典型。

4.行政收費仍然過多。

只要能有一點借口，只要提供了某些特定服務，就一定要千方百計地進行收費，收費標準常常高出服務成本好幾倍、幾十倍甚至更多。這一行為直接構成小金庫之源、不規范之根、預算外資金之多之亂。此其中，各地各路段的交通設卡收費就是最大典型。這既有地方政府做后臺，也有部門利益在作怪。

（二）習慣于主觀決策、經驗決策和微觀決策，樂于權力決策、自利決策和隨意決策。

1.行政決策科學化、民主化常常顯得非常蒼白、脆弱和形式化。

無論是否跟民生直接相關，很多行政決策都是根據領導的主觀意志和特殊取向來進行的；群眾或行政相對人基本不能參與，甚至旁聽也不行；專家參與也不多，有時咨詢專家也是在樣子上做給社會看的。即使個別地方和部門出臺了諸如行政聽證制度，在行政決策時讓群眾代表參加或旁聽，但是這樣的進步也很有限：（1）只限在涉及民生的個別事件上；（2）代表性有限；（3）并不經常，更不深入和科學；（4）其他大量實質性的重要行政決策都沒有或者不可能實行對社會公開、有民眾參與。

2.行政決策規范化、法制化不足。

各部門、各地方都從自己的利益和習慣著眼，確立自己的決策立場，致使行政立法和政策制定都由此而來而定，結果就在行政根據上常常造成矛盾、沖突，下面的行政執行就無所適從或者嚴重混亂，導致政令、法令的嚴重不統一和操作失控。

有的地方如湖南制定和實行規范的行政程序，雖然走在全國改革的前列，但主要也只在文件出臺管理上實現了規范，而對于廣泛的決策內容來說則仍有欠規范。與之相比，其他地方的行政決策就更無章法了，其規范化、法制化基本就是空白。

3.隨意決策太嚴重。

每新一任領導上臺，就容易讓上一屆領導做出的長遠決定出現“自然流產”或者“巧妙失效”，誠所謂“新人新策”、“人走政息”。按理，每一任領導都有新思路、新綱領原本也是沒有錯的，特別是不能因循守舊，要有突破和創新，但在這里發生的最大問題常常不是新決策更高明，而是新領導不一定愿意按舊領導的意見辦，哪怕原意見是具有很高科學含量和民主含量的既定決策。比如，城市規劃、經濟發展方略、社會發展方略等等重大決策，常常得不到延續，就連街邊綠化，也都出現一任領導一次主意，導致一屆換一茬樹，街邊的樹永遠長不大。這樣的結果就是“政策沒有連續性和穩定性”，造成大量浪費和政府公信力下降。

4.只顧眼前，不顧長遠。

很多地方領導在事關本地發展戰略上思考不多、著眼更少，只看見、只盯住可能抓得住的當前利益和摸得著的當前政績，并且為此不顧一切地奮力追逐，包括大肆賣地、用地甚至發行公債，真是竭澤而漁，用盡眼下所有可能用來換取政績的資源，而根本不考慮可持續發展，不考慮資源的有限性和節約使用，不考慮債務負擔和資源枯竭將給后續各屆政府以及子孫后代帶來什么嚴重負擔。這些就是當前普遍存在的所謂“短期行為”

———其根源就在于這種不當的領導決策上，就在于沒有在決策上切實落實科學發展觀。

（三）行政運作上還存在許多不規范、不妥當甚至不正確的情況。

1.選擇性地執行政策和上級指令。

這是一個老問題，長期以來得不到解決。這主要是下級行政主體對上級制定并頒行的政策、指令和方略總是進行有選擇地執行；其選擇原則就是“適我者用，異我者棄”，“利我者用，不利者棄”。

在執行實踐中，這些下級行政主體總是搞“上有政策，下有對策”，變著法子，找足理由，糊弄上級，扭曲上級決策。這已不僅僅是行政信息的逐漸失真和扭曲了，而且還是行政信息的被改造、被利用。

這在理論上就叫做“權力博弈”，而其實質則是官僚博弈、權術博弈。

2.為造政績，不惜造假。

為了在當前資源枯竭、幾乎黔驢技窮的情況下創造出政績，以便贏得社會好評和上級青睞，常常不惜大搞造假活動。上級和社會要什么，本屆領導就能造出什么；要數字有數字———誠所謂“數字出干部”，要面貌出面貌———大廣場大雕塑不由得上級和群眾不心服。于是，就連即使秦嶺沒有華南虎，也能造出頭野生華南虎來。為此，官場盛行一句話：有點假，沒人查；不做假，沒人夸；造假無成本，何樂而不為！所以，政府公信力不高甚至喪失殆盡。

3.行政執行緩慢，行政效率低下。

無論是發現了執法不當甚至錯誤，還是群眾有正確合理的訴求，也無論是發現新問題、新方向，還是已經獲得新思路、新對策，甚至即使是看到非常重大而緊迫的大事、只爭朝夕的機遇、不能拖延的急事，都會由于程序繁復漫長、能推能等就放放而有所耽擱，甚至完全耽誤而痛失機遇。至于行政相對人提出的什么意見，則更是愛理不理、多一事不如少一事，即使全耽擱了也無所謂，因為他們無論走行政復議還是行政仲裁乃至行政訴訟都不可怕，最終能贏得勝局者基本上不是他們，而只能是行政主體。所以，行政救濟途徑不暢，政府公信力不高，群眾對行政主體反感而無奈，潛伏巨大危險。

4.行政行為規范嚴重不足。

這主要是至今難以誕生具有充分科學性的行政行為法。行政行為是以基本行政職能為經、以運行性行政職能為緯，交叉符合之后而形成的一系列具體行政活動，是直接施加于行政相對人乃至整個行政客體的行政權力行使和運用過程，是具體體現出行政目標模式和行政行為模式的行政環節系列，更是直接體現政府性質和政府形象的每一個具體作為和表現。其內政構成的復雜性及其對科學性、合理性的要求是所有社會公共行為當中最高的。因此，要設計并建立這樣一部行政行為法遠非易事，但卻是深化行政體制改革所必須解決的大事、所必須攻克的難關。只是目前也只有《湖南行政程序規定》在這方面做了一個初步的探索，還需要今后在整個國家層面投入更大的努力。

四、結語。

上述三大方面的問題誠可謂太深厚、太復雜、也太頑固了，構成了三大塊面的政府重疾。其中，政府職能問題是根源；政府職能劃定和配置的科學性、合理性不足，導致政府結構也缺乏充分的科學性、合理性；作為行政主體的政府，在結構上存在重大問題就直接變成了政府的天然硬傷，這個硬傷一旦外化，就自然會變成各種各樣的政府行為問題，致使政府形象和政府公信力遭受重創和嚴峻挑戰。

總的來說，我國行政管理體制問題有老的，更有新的；有淺層次的，更有深層次的。這些問題至今沒有得到根本性解決，甚至還未得到明確認識。

要解決這些問題，就一定要從政府職能入手，首先從職能層面上解決問題，這樣，再解決其他層面的問題就必定要容易得多了。