行政立法后評估主體模式的發(fā)展趨勢范文
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1我國行政立法后評估制度的發(fā)展現(xiàn)狀
我國自1982年憲法制定實(shí)施以后，立法工作逐漸步入正軌，截止到2010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成了對現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作。［2］我國有關(guān)行政立法后評估制度規(guī)定的文件最早溯及到2004年國務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。在該綱要的第17條規(guī)定:“積極探索對政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實(shí)施后的執(zhí)法成本和社會(huì)成本”。在此基礎(chǔ)上，2008年3月，新修訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》將行政法規(guī)后評估工作納入其中。該規(guī)則明確要求:“行政法規(guī)實(shí)施后要進(jìn)行后評估，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)完善?！迸c此同時(shí)，北京、上海、安徽、福建、云南、寧波等地還先后進(jìn)行了行政立法后評估的嘗試，這些都為我國行政立法后評估制度的建立提供了必要的前提條件。然而，由于我國對立法后評估理論的研究時(shí)間不長、深度不夠，還遠(yuǎn)不能適應(yīng)立法后評估實(shí)踐的發(fā)展需要，一些正在進(jìn)行的立法后評估的嘗試也只是處于探索階段，尚未建立完整的立法后評估制度，與西方立法后評估制度的發(fā)展相比還存在著較大的差距。因此，構(gòu)建我國行政立法后評估制度，還需進(jìn)一步加強(qiáng)理論的研究和實(shí)踐的探索。
2行政立法后評估主體模式確立的重要性
行政立法后評估一般由評估定位、評估主體模式、評估對象、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方法和評估效力等諸多要素構(gòu)成。其中，評估的主體模式作為立法后評估體系的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在評估中一直處于中心地位，起著核心的作用，并最終決定著評估結(jié)果的科學(xué)性、公正性和客觀性，能夠真實(shí)地反映行政立法的效果。為此，加強(qiáng)對行政立法后評估主體模式的研究，有助于我國行政立法后評估制度的建立和發(fā)展。行政立法后評估的主體是指在行政立法后評估的過程中，由誰來組織和承擔(dān)行政立法后評估的工作。一般地說，從評估主體在行政立法中的地位來看，行政立法后評估主體模式可以劃分為內(nèi)部評估形式和外部評估形式。所謂內(nèi)部評估形式，是指國家機(jī)關(guān)及其內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)自己實(shí)施的評估。該評估中評估主體僅限于行政立法的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)，這種評估主體相對來說比較單一。外部評估形式是相對于內(nèi)部評估形式而言的，其評估主體主要包括一些社會(huì)組織、獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾等。相對于內(nèi)部評估形式主體的單一性，外部評估形式的評估主體具有多元化的特點(diǎn)。
二、行政立法后評估主體模式的發(fā)展趨勢
在行政立法后評估制度的建立過程中，評估主體模式隨著評估制度的發(fā)展不斷完善，并在不同的發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的主體特征，從而確保行政立法后評估能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)評估價(jià)值。
1行政立法后評估制度的創(chuàng)立階段
就行政立法后評估制度的發(fā)展來看，內(nèi)部評估形式在立法后評估制度建立之初，起到了非常重要的作用。美國是建立立法后評估制度較早的國家，美國的法律績效評估主體經(jīng)歷了一個(gè)演變過程，早期只是政府部門自身，實(shí)行的是內(nèi)部評估。［3］各國在立法后評估制度建立初期采用內(nèi)部評估的形式，究其原因不外乎以下幾個(gè)方面:一是行政立法后評估制度建設(shè)剛剛起步時(shí)，理論研究還比較粗淺，缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)對其認(rèn)知程度不高，因而，建立專門的評估機(jī)構(gòu)或民眾積極參與組織的條件尚不成熟，評估只能依靠制定機(jī)關(guān)或者實(shí)施機(jī)關(guān)來實(shí)施;二是從行政立法后評估制度的構(gòu)成特征來看，行政立法的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)與行政立法具有密切的聯(lián)系，對行政立法的熟知程度高，比較容易獲得行政立法在制定和執(zhí)行過程中的第一手資料，便于行政立法后評估的進(jìn)行;三是行政立法后評估的最終目的是根據(jù)立法后評估的結(jié)果對行政立法進(jìn)行立、改、廢，而行政立法的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)作為評估主體具有較高的權(quán)威性，其評估結(jié)果也容易得到相關(guān)部門的回應(yīng)。盡管立法后評估主體的內(nèi)部評估形式在立法后評估制度建立初期起到了非常重要的作用，但隨著立法后評估制度的發(fā)展，內(nèi)部評估形式中主體單一化的弊端逐漸暴露出來，其評估結(jié)果的公正性和客觀性不斷受到質(zhì)疑。首先，制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)由于其本身在立法理念、立法水平、立法技術(shù)等方面存在著固有的缺陷，必然會(huì)導(dǎo)致評估的質(zhì)量很難達(dá)到評估的要求，最終會(huì)影響到評估的準(zhǔn)確性;其次，根據(jù)權(quán)責(zé)相一致的原則，在行政立法的制定、實(shí)施過程中出現(xiàn)問題，應(yīng)由制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)構(gòu)自己來承擔(dān)，這樣，為了避免自身的責(zé)任，制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)在評估中遇到對自己不利的評估情況時(shí)，必然會(huì)采取淡化的措施，從而會(huì)導(dǎo)致評估結(jié)果的公正性受到質(zhì)疑;最后，制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)本身就是行政立法的制定者和實(shí)施者，在評估過程中難以避免對評估結(jié)果出現(xiàn)先入為主的情況，從而使評估的客觀性受到質(zhì)疑。
2行政立法后評估制度的發(fā)展階段
隨著行政立法后評估制度的發(fā)展，主體多元化的外部評估形式逐漸受到重視。外部評估形式的評估主體主要指一些社會(huì)組織和社會(huì)公眾等。這些相對多元化的評估主體，能夠更加有效地體現(xiàn)出行政立法后評估的客觀性、公正性和科學(xué)性。在行政立法后評估中，作為行政立法后評估主體的社會(huì)組織一般指相關(guān)研究機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)評估組織，這些機(jī)構(gòu)由于獨(dú)立于國家機(jī)關(guān)之外，不受國家機(jī)關(guān)的約束，在評估的過程中具有相對的獨(dú)立性，因而，其評估的結(jié)果相對來說具有客觀公正性。另外，這些社會(huì)組織主要是一些相關(guān)研究機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)評估組織，其評估的專業(yè)水平比其他一般的組織要高得多，這種技術(shù)優(yōu)勢會(huì)使得評估的結(jié)果更具科學(xué)性。社會(huì)公眾作為行政立法后評估的主體則回歸到了立法本質(zhì)。行政立法的制定，其適用的對象主要是社會(huì)公眾，因而，社會(huì)公眾對行政立法實(shí)施情況的反饋則更具準(zhǔn)確性、有效性。社會(huì)公眾作為行政立法后評估主體，一方面體現(xiàn)了立法思想中的人民主權(quán)原則。盧梭曾指出:“立法權(quán)力是屬于人民的，而且只能是屬于人民的?！保?］另一方面，社會(huì)公眾作為評估主體積極參與行政立法后評估，可以有效彌補(bǔ)行政立法程序中公眾參與的不足，這不僅能體現(xiàn)行政立法后評估的代表性，同時(shí)更能夠促進(jìn)行政立法的民主化，推動(dòng)民主政治建設(shè)。因?yàn)椋八^民主政治就是當(dāng)行使國家權(quán)力時(shí)，要盡量使多數(shù)人民的意見參與統(tǒng)治過程的制度。”［5］然而，外部評估形式作為立法后評估制度中主要的評估主體模式，其不足之處也顯而易見。首先，由于外部評估形式的評估主體不隸屬于任何立法機(jī)關(guān)或執(zhí)法機(jī)關(guān)，其在立法后評估的過程中，在資料的收集、經(jīng)費(fèi)的支持和評估結(jié)果的回應(yīng)等方面將受到一定的限制，這必然會(huì)影響到行政立法后評估的效果;其次，在外部評估形式中，評估主體的構(gòu)成是一些社會(huì)組織和社會(huì)公眾，這些社會(huì)組織和社會(huì)公眾相對比較分散，組織性較差，難以組織協(xié)調(diào)，其結(jié)果會(huì)導(dǎo)致評估的時(shí)間長、效率低。
3行政立法后評估制度的成熟階段
隨著行政立法后評估制度的進(jìn)一步完善，獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)作為行政立法后評估主體模式的重要性將會(huì)日益顯現(xiàn)出來，并最終發(fā)展成為行政立法后評估主體模式的主流。獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)是指依法成立的機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是進(jìn)行行政立法后評估，該機(jī)構(gòu)不隸屬于任何國家行政機(jī)關(guān)或其他社會(huì)組織，具有充分的獨(dú)立性。獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)作為行政立法后評估主體模式應(yīng)具備以下的條件。一是依法成立。獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)作為行政立法后評估主體應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定成立，政府在政策上應(yīng)給予大力支持，應(yīng)當(dāng)滿足該機(jī)構(gòu)在人員組成、經(jīng)費(fèi)來源以及資源共享等方面的需求。二是機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。為了避免在行政立法后評估中受到人為的干擾，獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)應(yīng)不隸屬于任何國家行政機(jī)關(guān)或其他社會(huì)組織，能夠依法獨(dú)立行使自己的特權(quán)。三是該機(jī)構(gòu)的組成人員應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)性。獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)的組成人員應(yīng)當(dāng)具有從事評估工作較高的專業(yè)水平。四是要建立起一套完整的立法后評估運(yùn)行機(jī)制。包括評估原則的確定、評估程序的設(shè)計(jì)和評估責(zé)任的劃分等。獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)作為行政立法后評估主體模式，在行政立法后評估過程中，其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)作為行政立法后評估主體，可以避免行政立法的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)作為立法后評估主體易導(dǎo)致評估公正性不足的問題，同樣還可解決其他社會(huì)組織和社會(huì)民眾作為評估主體所帶來的操作難度大、效率低的問題。第二，獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)由于專業(yè)性較強(qiáng)，其評估結(jié)果的準(zhǔn)確率高，可為行政立法后評估結(jié)果的回應(yīng)提供科學(xué)的依據(jù)。第三，獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)作為行政立法后評估主體的模式，可以促進(jìn)行政立法后評估工作的常態(tài)化。這樣，可以一改評估制度建立初期被動(dòng)地進(jìn)行評估的狀況，變被動(dòng)評估為主動(dòng)評估，把評估制度納入到行政立法的體系之中，作為行政立法體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，從而提高行政立法質(zhì)量。第四，獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)作為行政立法后評估主體的模式，可以為其他評估制度提供有效的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。
三、我國行政立法后評估主體模式的建構(gòu)
我國行政法發(fā)展的時(shí)間不長，從我國法律整體發(fā)展來看，行政法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，直到20世紀(jì)80年代，才開始建立和發(fā)展。［6］相應(yīng)地，我國對行政立法后評估制度的研究和實(shí)踐則更遲，目前還只處在起步階段。因此，我國行政立法后評估制度的建設(shè)，應(yīng)充分考慮我國行政立法的發(fā)展現(xiàn)狀，根據(jù)我國社會(huì)發(fā)展的需要，有選擇地借鑒西方發(fā)達(dá)國家有關(guān)立法后評估制度的規(guī)定，并結(jié)合立法后評估主體模式的發(fā)展規(guī)律，有步驟、分階段地建構(gòu)我國行政立法后評估的主體模式。
1我國行政立法后評估制度的建立初期
我國行政立法后評估制度剛剛建立時(shí)，由于對該制度缺乏理論研究和實(shí)踐，再加上社會(huì)與公眾對其知之甚少，故此，該時(shí)期的行政立法后評估的主體模式應(yīng)以內(nèi)部評估形式為主。盡管內(nèi)部評估形式存在著一定的弊端，容易出現(xiàn)評估主體在評估時(shí)為了自身利益有意淡化問題，從而導(dǎo)致評估的結(jié)果不準(zhǔn)確，造成評估的目的難以實(shí)現(xiàn)。但是，在評估制度尚不成熟，評估的具體規(guī)則還不完備的前提下，由行政立法的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)作為評估主體。一方面，可以充分發(fā)揮這些機(jī)關(guān)對行政立法的宗旨和原則較為清楚，對立法的具體內(nèi)容較為熟悉等優(yōu)勢;另一方面，由于行政立法的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)具有立法者和執(zhí)法者的身份優(yōu)勢，這樣，可以使其能夠在評估中充分利用公共資源。內(nèi)部評估形式的這些有利條件，在行政立法后評估的實(shí)踐中，更易實(shí)現(xiàn)評估的目標(biāo)。我國2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定:“規(guī)章、規(guī)范性文件實(shí)施后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實(shí)施情況進(jìn)行評估?！边@種把評估主體只局限于制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)的行政立法后評估形式正是這種內(nèi)部評估形式的體現(xiàn)。當(dāng)然，在該階段，為了避免內(nèi)部評估形式自身存在的不利因素的影響，應(yīng)適當(dāng)引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，可以建立一些以社會(huì)團(tuán)體和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的監(jiān)督組織，由這些組織對內(nèi)部評估的程序、合法性等進(jìn)行有效監(jiān)督;同時(shí)，對內(nèi)部評估形式的評估結(jié)果的回應(yīng)上，內(nèi)部評估的評估結(jié)果應(yīng)僅作為對行政立法進(jìn)行立、改、廢的參考，而不能作為主要依據(jù)。
2我國行政立法后評估制度的發(fā)展完善階段
隨著我國行政立法后評估制度的不斷探索，實(shí)踐中逐漸積累了大量的評估經(jīng)驗(yàn)，在評估主體模式的建構(gòu)上，在完善內(nèi)部評估形式的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)外部評估形式的建設(shè)，促使評估主體模式由一元化向多元化的方向逐步過渡。但這種過渡相對來說較為復(fù)雜，因?yàn)?，就行政立法后評估的發(fā)展來看，評估主體的多元化并非只是評估主體數(shù)量的簡單增加，在評估的實(shí)際操作中，哪些可以作為評估的主體，不同評估主體在評估中所處的地位，以及評估的效力等應(yīng)有所不同。這就要求在確定我國行政立法后評估主體的模式時(shí)，一定要考慮我國行政立法的發(fā)展現(xiàn)狀，并依據(jù)行政立法后評估的發(fā)展需要，對不同評估主體的作用進(jìn)行科學(xué)定位，力求使行政立法后評估更加科學(xué)化、合理化。在我國行政立法后評估的實(shí)踐中，針對多元化的評估主體模式，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，靈活適用不同的評估主體，從而確保評估的有效性、準(zhǔn)確性和客觀性，真正實(shí)現(xiàn)行政立法后評估的目標(biāo)。首先，在評估的對象上，對不同的評估對象，要根據(jù)評估對象的具體特點(diǎn)、重要程度等，相應(yīng)地采用不同的評估主體模式，這樣，可以達(dá)到不同的評估要求，實(shí)現(xiàn)不同的評估目標(biāo);其次，在評估的效力上，對不同評估主體的評估效力也應(yīng)有所區(qū)別，要進(jìn)一步強(qiáng)化外部評估形式中評估結(jié)果的效力，對獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)所作出的評估結(jié)果應(yīng)作為行政立法進(jìn)行立、改、廢的重要依據(jù)，而對于由其他評估主體所作出的評估結(jié)果則只能作為一般的參考依據(jù)。（本文作者：王能引單位：合肥學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部）
