公眾參與行政立法實踐的完善路徑分析范文

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一、我國公眾參與行政立法的實踐及存在問題

（一）我國公眾參與行政立法的現狀

（1）聽證會。聽證的主要作用在于給公眾陳述意見的機會，提供表達訴求的平臺。聽證會的存在以存在不同利益方為前提，《中華人民共和國價格法》也引入了聽證制度，同時，各省、市級政府都積極地將聽證引入法規規章制定中。如“南京市2004年5月1日實施《南京市人民政府立法聽證辦法》后，就《南京市工程施工現場管理規定》、《南京市養犬管理條例》等規章立法草案舉行聽證。”④

（2）立法座談會、論證會。立法座談會是法律法規起草機關召集與法案有關的機關團體、企事業單位利害關系人或專家等對法律草案中的某個或幾個問題進行征詢和交流意見的會議。座談會在日常政治生活中被廣泛使用，并為民眾所熟知。論證會———參加論證會的一般都是某一領域的專家或學者。參加人員與立法草案沒有直接利益關系，一般專家從個人專業角度和立場對草案提出觀點，進行討論。在實踐中存在的問題是專家觀點理想化、缺欠可操作性。

（3）互聯網方式。隨著網絡科技的發展，互聯網作為新的交流平臺逐漸被公眾所接受，并廣泛應用。如今互聯網也成為立法草案公布的主要渠道之一。2007年6月份國務院“法規規章草案意見征集系統”開通使用，“根據初步了解，在31個省、自治區、直轄市政府中，有28個省級政府法制辦通過互聯網公開征求公眾對地方政府規章草案的意見，占90％，有規章制定權的50個國務院部門多數也通過互聯網公開征求公眾對本部門規章的意見”。⑤通過網絡向社會公眾提供參與立法的的平臺，一方面有利于行政機關更加便利的向社會公布草案，另一方面有利于社會公眾方便快捷地參與到行政立法過程中。

（二）公眾參與行政立法實踐存在的問題

首先，我國的公眾參與行政立法經歷了從無到有，從被動到主動的過程，但參與的廣度和深度不足，這也就帶來了參與深度的有限性問題。我國《立法法》對公眾在行政立法中立項階段的參與權沒有具體明確的規定。公眾參與的公共空間相對狹窄，能夠讓公民自由表達和交換意見的平臺，較成型的僅僅限于互聯網，而目前網絡并不十分普及，能夠經常使用互聯網，并通過網絡獲取信息的主要是學生和受過良好教育、收入較高的階層。其次，公眾參與行政立法的信息公開程度不夠。在立法過程中，立法程序公開是立法工作順利進行的前提。“事實上，許多立法和政策的制定過程中，公眾參與在范圍、程度和有效性等方面的不足，都與政府信息不夠充分、及時以及透明度不夠這樣一些因素由直接關聯。”⑦行政機關的立法信息沒有公開立法宗旨、立法程序、立法人員等相關信息。《行政法規制定程序條例》并沒有強制性的公布要求，我國行政法規草案的公布率達到了百分之百，在實踐中存在一種問題是：行政立法機關的具體立法過程沒有實現真正意義上的對外公開，立法部門在對公眾的意見是否采納，沒有公開相關信息。最后，公眾參與意識淡漠。隨著民主法治的進步發展，我國公眾的民主覺悟逐漸增強，但千百年來所形成的臣民意識使公眾參與立法的積極性不高。實踐中，某些特殊領域的立法草案的參與人數甚至為零。事實上，公眾參與立法不能僅僅是停留在學者理論上的研究，更重要的是在實踐中的歷練和經驗，那才是我國真正意義上的公眾參與行政立法。

二、國外公眾參與行政立法的經驗借鑒

美國在1946年頒布《聯邦行政程序法》，該法規定行政法規的制定程序：非正式程序和正式程序。非正式程序是制定法規普遍適用的程序，正式程序適用于法律有特別規定的情況。非正式程序包括：通告、評議、公布、生效等。在非正式程序中通知、評議階段被作為核心階段。“正式程序是指制定規章的行政機關必須舉行對審式聽證會并僅僅依據聽證的記錄制定規章的程序。”⑧正式程序有以下特點：“第一，口頭陳述意見和提出證據是收集證據的主要方式。第二，參與聽證的人有相互盤問，反對他人證據的權利。第三，聽證記錄具有排他性，其他證據不得作為制定規章的根據。第四，司法審查采取實質性的證據標準。”⑨在大陸法系國家中，我們主要關注法德兩國。德國重視法律實體性規則對行政權的控制，德國政府制定法規之前，要聽取獨立專家、團體的意見。值得注意的是，聽取意見并不構成程序參與權，但不排除團體的聽取意見請求權。法國的公眾參與行政立法中，公眾不是直接參與到立法程序中去，而是由所選派的利益代表對行政立法草案提出建議。最后，條例向社會公布后，公眾或利害關系人認為所頒布的條例違法，有權向行政法院請求撤銷，由法院再進行司法審查。

三、完善公眾參與行政立法實踐的措施

（一）培育公民意識、注重團體參與

在社會政治經濟生活中，每個領域都有其利益團體，那么在當下，應當引導利益團體參與到行政立法的程序中。在這里，我們所看重的不僅僅是利益團體的強大，更看中它利益目標明確、訴求清晰，同時也基于部分公眾在公權力面前的膽怯心理。值得一提的是，在行政立法公眾參與的過程中重視婦聯、工會等組織在公眾參與中的積極作用。“在美國，各個利益團體是公眾參與行政立法的重要部分，一般情況下行業協會、游說集團代表某一行業、集團利益，這些利益集團在對法律草案分析研究之后，會及時做出相關反映，游說人員一般都采取與議員面談、網上反饋意見、參加聽證會等方式向議員講解該法律草案制定的必要性或出臺弊病，爭取他們對該法案的支持或反對。”⑩另外，培育公民意識也是應被重視的問題，公民意識的培育不是一朝一夕所能完成的，但是增強公民的法律信仰感，培育公民意識對于實現公眾參與意義重大。

（二）強調立法公開

“行政立法公開是指在行政立法中，除法律另有規定，應將行政立法行為在事前、事中、事后公開于行政相對人和利害關系人，這是保證立法實體公正的最重要的保障。”瑏瑡在我國的行政立法實踐中，立法公開的范疇極其狹窄，一般情況下只是文本的公開。公眾對文本后的程序茫然不知，當自己所提法案沒被采納時，不知道原因為何。我們可以采取部分公開的方案，除了涉及國家秘密個人隱私等可以不公開的外，凡牽涉到公眾利益的法規、規章草案均可以適當的公布立法程序。

（三）實行立法動議制度

當前我國沒有完整意義上的行政立法動議制度，動議制度僅僅是停留在理論研究的層面。筆者認為借鑒國外經驗，應該明確公眾的動議權范圍，明確行政立法動議的收集時間、提出方式以及對立法動議的處理。在動議范圍上，除了國家秘密、國家安全、個人隱私等領域外，其他領域一般都不能排除在立法動議之外。動議的時間和提出方式一般以效率優先為主。對于對動議的處理，行政機關立法部門要高度重視。可以成立專門小組來處理公眾的立法動議。

（四）完善立法救濟制度

行政立法作為一種授權立法，受到權力機關的監督是必要的。在我國，由于立法監督程序的不完備性使權力機關的監督權不能有效發揮。筆者所知目前權力機關所享有的監督只是立法內容的合法性。我們不能僅僅滿足于內容上，更重要的是程序上合法性。所以保障行政立法程序的程序合法性問題是保障公眾參與行政立法實踐的有力武器。在行政立法聽證的過程中，也有必要進行監督，防止聽證程序成為“專家”精英辯論會。當前在行政立法中加強司法救濟暫時具有理想化，但法律可以在有限的范圍內逐漸賦予法院對行政立法的審查，將行政立法引入行政訴訟的受案范圍內。有必要強調，這里的司法審查一般是程序上的，對于行政立法的無效或被撤消的情形，由權力機關作出。司法機關在程序審查之外可以向權力機關提出司法建議。（本文作者：廉清單位：廣東文理職業學院）