憲政財政改革范文

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一個政府的運作總是建立在一定的財政基礎之上。科學合理的財政制度關系到國家的生存和發展。近年來，引起社會廣泛關注的“審計風暴”，揭示出了我國財政活動存在的一系列問題，引起了一些深層次的思考。但是這些討論鮮有從憲法學角度對產生問題的根源進行剖析。運用憲法方法分析財政部門法，可以從公共權力與個人權利的一般關系中發現財政的本質屬性，在制度本源上把握其基本理念和價值目標。本文試圖從憲法學的視角切入，對財政的精神內涵進行分析，在比較中反思我國財政體制上的漏洞，使我國的財政體制改革體現憲政理念。

一、憲政緯度下的財政

所謂財政，是指國家和其他公共團體為滿足公共欲望而取得、使用和管理資財活動的總稱心。國家財政制度作為一個歷史范疇，總是與一定的歷史條件相聯系，與國家的政治和法律制度相適應。綜觀西方各國財政制度的發展歷史，公共財政與憲政國家始終具有不可分割的相互依賴性。因此，財政制度的精神內涵要體現憲政的基本價值。

憲政是指一種使政治運作法律化的理念或理想狀態，它要求政府所有權力的行使都被納入憲法的軌道并受憲法的制約。憲政的核心和宗旨是限制政府權力，保證公權力在憲法所規定的范圍內行使，以保障公民權利，也就是實行民主政治和法治以保障和實現人權，從而最終達到國家權力回歸于人民。民主、法治和人權三要素作為憲政的基本內涵已經得到了學術界的廣泛認可。

現代財政是以實現公共需要和彌補市場失靈為中心展開的，最大可能地體現社會公眾的意志。和憲政所指向的目標相一致，財政的核心在于滿足“公共欲望”，根本要義在于“取之于民，用之于民”。“如果對收入的用途沒有約束，收入就變得等同于政府決策者的私人收入”，因此在財政制度設計上，也體現了憲政秩序的精神，通過貫徹民主、法定等原則，保證政府的財政行為受到民眾的控制。

二、憲政理念下財政精神詮釋

國家取得財政收入和財政支出的過程，直接涉及國家公權力的行使、公民權利與國家公權力間的相互關系、政府部門間的關系以及中央與地方財政關系等問題。這些方面涉及國家政治的根本性事項，現代國家的憲政制度通過民主、法治、分權等基本精神和制度構件，作出了有效而充分的規定。因此在財政領域，運用憲法學的視角來闡述財政制度的精神內涵，更有助于把握財政的精髓。

在憲政的品格詮釋下，國家財政制度的精神可以概括為以下三點：

(一)憲政理念決定了財政必須遵循民主。憲政的首要原則是“人民主權”，國家公權力的行使受制于人民，表現在財政法領域就是財政民主。在現代國家，政府主要是依靠稅收而運作治理社會的，其財政權力根本上來源于人民。政府受社會公眾的委托，出于社會公眾的共同利益和長遠利益，從社會公眾手中集中一部分財力，以提供公共安全、公共秩序等公共產品。稅收在實質上是憑借公權力對公民私有財產的一種剝奪，因此國家的財政行為也理應受到公民財產權的限制。否則政府若濫用財政權，就會成為對公民財產權赤裸裸的侵犯。

為了防止政府濫用財政權，憲政國家在授予政府征稅權的同時，也為限制其權力作了制度設計。財政民主的理念強調財政由人民控制，首先表現為只有人民同意才征稅，其次是人民對財政預算支出的控制與監督。具體到財政制度上，表現為“財政議會主義”，即一國重大財政事項須經過議會同意才能付諸實施，否則就不具備合法性，這實質就是賦予普通公民和企業參與國家財政事務的權力。

(二)憲政理念決定了財政必須遵循法治。法治是憲政的“題中應有之意”，因為憲政本身是法治的最后與最高階段。沒有法治作基礎，就不可能產生實質意義上的憲政。憲政強調依法治國，國家的財政行為，同樣必須遵循法律規范，實現財政法定。

財政法定是財政民主實現的重要途徑。在財政法的發展史上，財政法定往往與民主交錯重疊，英國的《大憲章》《權利法案》，美國的《獨立宣言》，法國的《人權與公民權利宣言》等重要的憲法文件，大多以人民“同意權”的形式，表述人民在財政方面的基本權利。因此，財政法定實質上是“人民主權”的形式要求，旨在保障民主原則在制度上予以實現。

財政法定是實現人民在財政方面基本權利的必要手段，也是憲法法治原則的必然要求。伴隨著財政職能的擴張，財政的影響越來越大。除了稅收之外，費用征收、國債發行、社會保障、轉移支付等，無一不關系到人民的切身利益。以往，法律保留的范圍一般也只限于侵害行政，而與財政支出有關的授益行政大都通過授權立法的形式由政府決定。事實上，財政支出在法律上并不簡單地表現為授益行為。在財政資源有限的情況下，對特定主體的授益，其實就是對其他主體的侵害。有鑒于此，財政法定的范圍不僅僅包括稅收，包括其他財政收入形式，也包括財政支出。制度上，財政法定表現為議會對具體財政問題進行審查批準，并將有關財政活動的普遍規則制定為法律，不僅僅國家的財政權力法定、義務法定，而且財政活動的程序也必須法定。

(三)憲政決定了財政必須遵循分權。法治的核心是“他律”而非“自律”。實現國家不同權力之間的相互獨立和相互制約，歷來是憲政密切關注的。出于對權力行使者可能濫用權力的警惕，憲法強調人民對政府的控制和政府內各部門間的相互制約，關注國家權力的理性設置和運作。憲法中的分權制度既包括確立國家機關之間橫向分權的政權組織制度，又包括縱向分權的國家結構形式。

控制政府的財政權力是有效制約國家權力的關鍵，財政權力監督制度是權力制約憲政體制的核心與關鍵。國家權力行使者在沒有制衡的情況下，可以肆無忌憚地濫用征稅權力侵犯人民的財產權。出于對國家可能濫用征稅權的警惕，財政制度同樣需要通過分權制衡來限制國家財政。

和國家憲政的分權相一致，財政制度的合理運轉同樣涉及橫向和縱向兩方面的分權制衡。橫向上，主要是在國家內部建立相對分散與獨立的權力中心，以實現不同部門之間的相互制衡。建立包括立法機構財政監督、司法機構司法審查、審計部門對政府的財政情況審計等在內的權力制衡體制，并從人員、財政、權力等各方面保障其獨立性，實現有效的制衡。縱向上，涉及中央與地方之間以及地方政府相互之間的財權劃分，主要是用法律的形式確定中央與地方的財政權力和公共職能，通過法律保障中央與地方的財政關系穩定和相互制衡。

三、我國財政制度的內在問題

長期以來，我國財政制度都屬于傳統的高度集權的國家分配型財政，與現代憲政理念存在脫節。運用財政的精神內涵檢視我國現行的財政體制，有助于我們從根本上發現問題，推動我國財政制度向適度分權的公共財政轉型過渡。

(一)民主原則沒有有效貫徹。由人民代表大會控制財政權，代表人民對我國政府的財政行為進行決定、管理和監督，是財政民主在我國財政制度上的具體體現。根據憲法規定，全國人民代表大會及其常務委員會行使審查、批準國家預算和預算執行情況的報告、調整預算的職權。然而長期以來，我國的人民代表大會卻沒能真正將這個權力落到實處。資料表明，建國以來我國只有兩項工程是提請全國人大審議通過的：一是1956年批準的黃河規劃和三門峽水電站工程建設項目；二是1992年批準的三峽工程建設項目。而南水北調工程其總投資額約為3500億元，建設工期達30年，“國家大劇院”50億元的預算，都沒有經過人民代表大會的審議批準，就上馬了。

政府預算是財政收支活動接受立法機關和社會成員監督的重要途徑，理應包含政府的所有收支行為。但我國各級政府部門在“預算資金”外，還存在大量“合法”的“預算外資金”。甚至在這些資金之外，還有許多違法的預算外資金。在這種情況下，不僅導致國家分配秩序極度混亂，財政活動失序的問題大量存在，而且使正當的財政受到很大侵蝕，赤字規模不斷擴大，財政危機潛滋暗長。

(二)法律規范少，效力層次低。財政關系到國家的命脈，因此對于財政支出、收入和管理等方面的重大事項，都應由效力較高的法律來進行規范，這是財政法定原則的內在要求。但目前我國除了在《憲法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》《立法法》等基本法律對國家財政制度有零散的規定外，經由全國人大及其常委會制定的法律，在財政收入領域僅有三部，財政管理領域只有兩部，財政支出領域則完全空白；其余的大部分為國務院頒布的行政法規，有的甚至只是財政部或稅務總局的內部規范性文件。

我國在財政制度上法律規定的不足，以及法律責任的缺失，造成了大量財政行為得不到有效規范。依據憲法規定，凡是經過人大審議通過的政府財政預算，即成為具有效力的法律法規，非經法定程序不得改變。任何一級政府違反國家預算，都應當承擔相應的政治責任和法律責任。但由于大量財政管理方面的具體制度都是由行政法規甚至部門規章作出的，法律規范效力低，在實踐中約束力不強，容易受到行政部門的干預和調整。

效力層次低也導致違反財政制度的責任難以落實。我國財政監督部門很難對違反國家財政制度的部門進行實質性問責，全國人大也缺乏有效手段對相關的行政部門追究責任。在歷年的“審計風暴”之后，都鮮聞有關部門領導被追究法律責任、行政責任的情況。而且被審計出大量問題的各大部門，面對社會輿論的質問和監督，更是集體失語，既無領導干部根據《黨政領導干部辭職暫行規定》引咎辭職，也無高級領導干部因《中國共產黨紀律處分條例》的規定而受到處分。

(三)財政制度設計缺乏有效制衡。盡管我國在財政制度上設計了多種形式的監督，但并未能有效地起到制衡作用。按照《財政違法行為處罰處分條例》有關規定，我國政府的財政監督機構主要有財政部、審計署、監察機關等，它們在各自的職權范圍內對財政違法行為作出處理。此外，還有立法機關的監督，行政機關中上級對下級的監督。其中，對政府財政行為進行專門監督的機構是國家審計機關，我國國家審計機關稱為審計署。我國審計機關在國務院總理領導下行使職權。這樣是將審計作為一種行政控制——政府對自身財政的監控，是行政機關內部的監督。

我國政府預算是由中央政府制定的，再由同屬行政部門內的審計署來監督，這有違分權之基本精神。從制度上看，我國審計署的經費由財政部門控制，審計長由政府總理提名，且沒有任期上、職務上的保障，很難實現審計獨立、確保審計有效和公正。且審計署在國務院機構中排名靠后，很難有足夠權威來監督其他部委。

縱向上，由于缺乏憲法、法律的規制，我國中央與地方的財政關系大多是以政策、法規等形式加以規定，缺乏穩定性，這導致我國實際上形成了“財政聯邦主義”結構和體制。地方政府往往缺乏必要的財政權，因此其財政所得的稅收收入無法為其履行提供地方性公共物品的職能提供必要的財政支持。許多地方政府繼而轉向稅收之外的其他財政收人來源尋求資金的支持，大量收取各種名義的行政規費，從而形成了“費大于稅、費擠占稅”的局面。這樣一來，“預算外”和“制度外”等非稅收財政收入大規模上升，給我國的財政管理和社會管理帶來了混亂，加重了人民的負擔。

四、憲政思維下的我國財政改革

我國財政制度存在的問題引起了黨和國家領導人的高度關注，黨和政府也一直致力于深化財政制度改革。從上文中可以看出，財政制度的健全與國家憲政的建設休戚相關。只有從改革與完善中國憲政制度的角度著手，才能從根本上解決我國財政存在的問題，使財政改革體現憲政理念，形成憲政秩序。

(一)保障人民代表機關對財政的控制。“一個不受民意和法律約束的政府最終也無法受到民意和法律的保護。”政府從人民手中取得財政收入，就必須讓人民充分了解這些錢的具體花費情況，對人民負責。人民代表機關對政府財政行為的控制，主要體現在審議政府財政預算和監督預算執行上。代議機關審議與通過政府預算，是監督、控制政府的主要途徑，是建立與鞏固責任制政府、實施憲政的關鍵。整個政府的財政從征稅始，到預算支出、績效評估，每一步都應該在民意代表機構的決定與掌控之中。

在預算的編制上，要通過逐漸改善預算草案，完善預算報告及列支制度，在政府預決算中列出各項開支的具體情況等，使預算案真正體現政府開支；在預算內容上，要完善預算收入制度，通過法律將預算外資金納入預算管理渠道，逐漸減少并最終杜絕政府的預算外收支；在預算的執行上，落實責任制度，對相關部門采取問責手段，實現對預算的嚴格管理和有效落實，約束政府對資金分配的恣意性。如此，才能盡可能保持財政平衡，防止赤字過高，防止政府財政危機的出現。

(二)加強法制。實現財政關系的法治化。我國當前以政策代替立法、以法規規章代替法律的不正常現象必須通過嚴格的授權立法制度予以消弭。法理上稱之為“法律保留”原則。法律保留是指某些立法事項由法律規定，行政機關不得染指，或非經授權不得就其立法。

貫徹法律保留原則，以法律的形式對我國財政制度的基本內容予以明確、具體的規定。具體包括：在修改憲法時將財政和稅收作為專題加以規定，將涉及國家權力和公民權利之間關系的財政、稅收、規費和公債等內容規定于憲法中；由全國人大及其常委會行使立法權制定財政基本法律，例如《財政基本法》《財政監督法》《轉移支付法》等，并完善《預算法》《政府采購法》，使之更具操作性；對于需要由行政部門制訂規則來調整財政關系，也必須由人大及其常委會依據《立法法》的要求授權，并在授權的法律中明確授權的目的、內容和范圍。

伴隨著財政關系的法治化，財政責任也必須法定。進一步完善財政責任的追究，將分散于《黨政領導干部辭職暫行規定》《中國共產黨紀律處分條例》中，對于違反財經紀律的行為的處理規定納入法律規范，通過落實法律強化對違反財政制度的部門和個人的責任追究。

(三)健全財政上的權力制約體系。我國財政制度已經包括了橫向和縱向的分權。但由于審計部門并不獨立，中央與地方關系缺乏法律規定，并不能實現真正意義上的制衡。當務之急是在現有國家結構上，進一步深化國家制度改革，理順權力制約關系。

西方國家憲法基于“權力制約與平衡”的原則，往往通過設立專門的審計機關，將公共財政資金的使用過程及其效益納入財政監督的范圍。與我國不同的是，西方發達國家將審計監督作為代議機關之財政監督權在監督范圍上的拓展，因此其審計人員的任免權由議會掌握，對議會負責，并且經費保障獨立。

審計獨立是有效、公正審計的前提條件。為了改善我國目前審計部門作用不強的問題，比較公認的觀點是，將審計署從國務院部門中獨立出來，在人大下設審計院，與高檢院、高法院平行，專門負責審計。通過使審計機關隸屬于全國人民代表大會，將審計功能從行政功能中分離出來，使之具有相對獨立性，專司監督公共財政的功能。審計將問題曝光后，由人大常委會來提起政治性問責，由檢察機關啟動司法性問責。

在處理中央與地方及多級政府間的財政分配關系上，體現為我國單一財政體制下的有限“分權”。我國應堅持法律保留原則，通過憲法或基本法律的條文作出規定，科學界定各級政府的職能和事權，明確政府間的財政分配關系，實現各級政府事權和財權的統一。此外，還需要建立能夠公正處理中央與地方財政爭端的機制。