行政許可退出機制研究范文

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作為一項旨在賦予或者確認申請人在未來一定期限內(nèi)具有某種行為能力與資格的授權性行政法律制度，其主旨在于依托現(xiàn)有決定來規(guī)劃未來行政法制秩序，因此，行政許可制度實施尤其會受到未來情勢變更因素的影響，也正是由于情勢變更因素的存在決定了行政許可年檢制度等后續(xù)監(jiān)管制度存在的正當性。③情勢變更因素對于行政許可實施狀態(tài)的影響是多方面的，其中，因情勢變更而導致行政許可持有人退出行政許可是一種極端影響狀態(tài)。

具體而言，情勢變更因素對行政許可退出的影響主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）制度設定層面：行政許可條件預設性為監(jiān)管環(huán)境動態(tài)變化留下鋪墊

1．有限理性：行政許可立法動態(tài)修正之邏輯基點行政許可作為一種事前監(jiān)督管理方式，控制風險是其最主要、最基本的功能。由于對可能發(fā)生的問題以及解決問題的條件的確定一般是通過主觀推定來實現(xiàn)的，行政許可條件的設定具有很強的主觀性。因此，行政許可這種事前監(jiān)督管理手段對經(jīng)濟、社會風險的控制與預防效果受制于人的認識水平。人的認識的有限性注定了人的理性的有限性。因此，在永遠無法獲得絕對充實的信息的情況下，個人對于客觀事物的判斷永遠只能是相對的，只能是一個反復試錯與不斷糾正的過程。人的認識能力的有限性決定了政府認知能力的有限性。④在我國，由于社會主義市場經(jīng)濟體制與行政管理體制改革仍在進行之中，社會正處于急速轉(zhuǎn)型期，因此，目前關于行政許可事項的設定，更多的是呈現(xiàn)一種階段合理性的特點。行政許可條件預設性特點為許可監(jiān)管環(huán)境的動態(tài)變化留下了鋪墊，它決定了行政許可制度在設定之后并不是一成不變的，要想使行政許可制度能夠緊跟社會現(xiàn)實并穩(wěn)定地發(fā)揮其預期制度價值，就必須要在緊密關注行政許可實踐狀況的基礎上，準確對其進行實時評價，并適時作出相應的立法調(diào)整，而行政許可制度的適時立法調(diào)整勢必會引發(fā)行政許可實施環(huán)境整體性變化，進而直接對行政許可持有人行政許可實施行為產(chǎn)生影響。行政許可制度環(huán)境的整體性變化對于行政許可持有人而言，影響是多方面的，程度也有所不同，其中，因許可制度變化而導致行政許可持有人退出行政許可是最為重大的影響。例如，我國《行政許可法》第8條第2款規(guī)定，“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。”

2．“溯及既往”式喪失許可條件：立法修正導致的行政許可退出環(huán)境

行政許可法律依據(jù)的動態(tài)變化對于行政許可持有人產(chǎn)生什么樣的法律影響？我國《立法法》第84條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規(guī)定除外。”該規(guī)定在明確我國立法必須遵守“法不溯及既往”原則的同時，準許新法在能夠“更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益”時可以例外適用。由此可見，基于法不溯及既往的原則，行政許可監(jiān)管法律依據(jù)一般不對已經(jīng)取得行政許可的行政許可持有人發(fā)生作用，但在特定情形下，行政許可監(jiān)管法律依據(jù)也會發(fā)生溯及既往的法律功能，對行政許可持有人發(fā)生包括強制其退出行政許可在內(nèi)的法律效力。例如，《行政許可法》第8條第2款中對于因行政許可法律依據(jù)變化所導致的撤回行政許可的規(guī)定就是一種公共利益訴求下的溯及既往式行政許可退出機制立法。基于公共利益的視角，當行政許可法律依據(jù)發(fā)生變化時，先前行政許可決定盡管從形式法治層面上仍然處于合法有效狀態(tài)，但從實質(zhì)法治層面來說已經(jīng)發(fā)生合法性與合理性危機。正如日本行政法學者南博方所認為的：“若契約的延續(xù)將嚴重危害公共利益時，則應給行政主體以單方解約權。”①我國臺灣行政法學者張載宇也同樣認為：“若為公共利益之需要，行政機關得以單方面意思表示而撤銷，利害關系人不得以撤銷權相對抗。”②目前我國有些立法例就體現(xiàn)了這一制度精神，例如，《制造、修理計量器具許可監(jiān)督管理辦法》第28條第1款第3項規(guī)定，當計量器具列入國家決定淘汰或者禁止生產(chǎn)的產(chǎn)品目錄時，原準予制造、修理計量器具許可的質(zhì)監(jiān)部門應當撤回其制造、修理計量器具許可。

（二）制度實踐層面：運行環(huán)境的動態(tài)變化影響著行政許可條件存續(xù)狀態(tài)

在制度實踐層面，行政許可運行環(huán)境的動態(tài)變化對于許可條件存續(xù)狀態(tài)的影響主要通過以下兩個層面產(chǎn)生：

1．守法意識動態(tài)變化：行政許可條件存續(xù)狀態(tài)的主觀影響因子

通常情況下，在取得行政許可以后的短期內(nèi)，行政許可持有人出于對自身信譽的主觀追求，其機會主義行為傾向程度往往趨于較低值，其實施行政許可所追求的個體利益與行政許可所承載的社會整體利益相分化背離的可能性相對較小，違法機率相對較低。但隨著行政許可實施時間的延長，外界行政許可實施客觀環(huán)境的動態(tài)變化，行政許可實施環(huán)境的不確定性會不斷發(fā)生變化，而當這些變化的環(huán)境在影響到行政許可持有人預期許可利益目標實現(xiàn)時，行政許可持有人的守法惰性往往會不斷趨強，機會主義行為傾向會不斷強化，行政許可持有人違法機率就可能會不斷變大。行政許可持有人是否依法實施行政許可，在本質(zhì)上是屬于能否兌現(xiàn)其在申請行政許可時與行政許可監(jiān)管機關達成的守法契約的問題。“誠信的社會基礎是交往雙方的共同利益特別是共同根本利益的存在。如果交往雙方?jīng)]有任何共同利益，或者其根本利益沖突，誠信就不可能產(chǎn)生，即便一時產(chǎn)生，也不可能持存。”③基于誠信的利益限度要求，在行政許可持有人預期利益目標可實現(xiàn)程度趨低的情況下，行政許可持有人的守信意識則可能會隨之降低，進而可能采取非法行為以獲取非法利益。行政許可持有人守法意識的動態(tài)變化性一方面決定了加強后續(xù)監(jiān)管的必要性，另一方面也給行政許可退出機制的構建提出要求，亦即依托暢通有序的行政許可退出機制，通過撤銷、吊銷等退出方式強制具有嚴重違法行為的行政許可持有人退出行政許可，起到凈化行政許可實施環(huán)境，樹立行政許可監(jiān)督公信力的功效。

2．客觀環(huán)境動態(tài)變化：行政許可條件存續(xù)狀態(tài)的客觀影響因子

行政許可準入監(jiān)管的主要任務是通過審查，決定是否同意申請人提出的行政許可申請。行政許可機關準許許可的過程，本質(zhì)上是與行政許可申請人達成行政許可實施信任契約并規(guī)范未來行政許可實施行為的過程。信任契約的內(nèi)容必然邏輯性地包括行政許可持有人在不具備行政許可條件時退出行政許可的內(nèi)容。信任契約的達成，打開了采取行政許可實施行動的可能性，而信任契約并未消除行政許可持有人在其后實施行政許可過程中因行政許可實施條件變化所可能帶來的風險，它只是起了跳板作用，幫助跳進不確定性，而且信任靠著超越可以得到的信息，概括一種對于行政許可持有人的守法行為期待，以內(nèi)心保證的安全感覺來代替因?qū)ξ磥韺嵤┉h(huán)境的未知所帶來的信息匱乏問題。①守法契約的達成并不能保證在未來的許可實施過程中，行政許可條件不再發(fā)生變化，相反，諸多客觀環(huán)境因素的疊加影響則容易產(chǎn)生行政許可條件的動態(tài)變化性。對于行政許可持有人而言，導致行政許可條件不再維系的客觀原因主要來自兩個方面：一是來自自身層面；這類事實的發(fā)生并不是直接由行政許可持有人違法過錯而導致，而是由于行政許可持有人經(jīng)營策略調(diào)整、投資方向轉(zhuǎn)變、市場行情變化等客觀原因而導致行政許可實施變得不必要或者不可能。例如，《承裝（修、試）電力設施許可證管理辦法》第36條第2項規(guī)定，承裝（修、試）電力設施單位因解散、破產(chǎn)、倒閉、歇業(yè)、合并、分立等原因依法終止的，行政許可監(jiān)管機關應當依法辦理許可注銷手續(xù)。二是來自于外圍層面；對于行政許可持有人而言，來自于行政許可持有人外圍層面的客觀事實原因，往往帶有更多的不可預見性與不可歸責性，而基于這類客觀事實而作出的行政許可退出制度設計，通常具有強烈的公共利益維護目標追求。例如，《新化學物質(zhì)環(huán)境管理辦法》第26條第3款第2項規(guī)定，在新化學物質(zhì)登記證持有人發(fā)現(xiàn)獲準登記新化學物質(zhì)有新的危害特性時，在無適當措施控制其風險時，由環(huán)境保護部根據(jù)評審委員會的技術評審意見撤回該新化學物質(zhì)登記證，并予以公告。《廣州市城市規(guī)劃局依職權變更、撤回或撤銷行政許可暫行規(guī)定》對《行政許可法》第8條中所指的“客觀依據(jù)重大變化”這一概念進行了細化，明確規(guī)定“重大變化”情形包括“與已經(jīng)生效的行政許可相關的城市規(guī)劃正在調(diào)整，繼續(xù)實施該行政許可可能嚴重侵害社會公共利益的；已經(jīng)生效的行政許可與新批準的城市規(guī)劃有嚴重矛盾，繼續(xù)實施該行政許可將侵害社會公共利益的等”。

維護公共利益：行政許可退出機制之基本價值追求

行政許可持有人退出行政許可是因未來情勢變更所導致，但并非有情勢變更情形就必然會導致行政許可的退出。只有在情勢變更情形下，行政許可持有人繼續(xù)實施行政許可導致或者將會導致社會公眾利益受到損害時，行政許可的退出才具有正當性與必要性。行政許可持有人實施行政許可的過程，一方面體現(xiàn)的是政府對行政許可持有人所賦予的權利或者資格的實現(xiàn)過程，另一方面承載著有效防范風險、科學合理配置公共資源等公共利益的實現(xiàn)功能。因此，行政許可持有人能否規(guī)范有序退出行政許可，直接影響著公共利益的實現(xiàn)，其影響具體體現(xiàn)在以下兩個層面：

（一）積極層面：公共資源能否得到更加高效的配置與利用

行政許可不同于其他行政權的顯著功能之一就是能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置。行政許可設定機關根據(jù)國民經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的原則合理設定行政許可，而行政許可監(jiān)管機關則通過加強后續(xù)監(jiān)管，能夠在不直接干預經(jīng)濟主體經(jīng)營活動的情況下，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的適度與均衡發(fā)展，保證經(jīng)濟與社會發(fā)展的平衡。公共資源配置與利用價值不僅體現(xiàn)在行政許可準入監(jiān)管環(huán)節(jié)，而且還體現(xiàn)在后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)。作為后續(xù)監(jiān)管機制的行政許可退出機制，同樣也能夠體現(xiàn)公共資源的配置與利用價值。行政許可退出機制對于公共資源配置與利用的影響主要體現(xiàn)在對有數(shù)量限制行政許可監(jiān)管過程當中。在有數(shù)量限制行政許可監(jiān)管過程中，行政許可退出機制的通暢與否直接決定著行政許可準入監(jiān)管環(huán)節(jié)中可供使用的行政許可資源數(shù)量的準確性程度。因此，行政許可退出機制是否通暢直接決定著潛在行政許可申請人的行政許可權的保障程度，影響著公共資源能否得到高效配置與利用。《行政許可法》第12條第2項所列的關于有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系到公共利益的特定行業(yè)的市場準入等事項的行政許可基本上都是有數(shù)量限制的，將行政許可數(shù)量作為行政許可準入的一項標準，在行政許可實踐中是一種常見的現(xiàn)象，而通過行政許可實現(xiàn)自然資源、公共資源的科學的量化控制，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)平衡以及環(huán)境保護之目標。當行政許可持有人在實施行政許可的過程中，不能繼續(xù)實施行政許可狀態(tài)時，行政許可已經(jīng)不能產(chǎn)生預期制度價值，進而導致行政許可契約目的落空。一方面，行政許可持有人由于無法實施行政許可，從而無法通過實施行政許可實現(xiàn)自我的預期價值；另一方面，政府也無法依托行政許可這一管制手段實現(xiàn)合理配置公共資源之目的。在不能實施行政許可狀態(tài)下，基于行政許可監(jiān)管機關的初始行政許可登記，行政許可相對人在法律上仍然擁有行政許可持有者的身份，而這種身份的擁有意味著行政許可持有人在法律形式上仍然在占用和使用這些與行政許可有關的有限自然資源、公共資源的配額。在有數(shù)量限制的行政許可實施過程中，這種“虛假”①占用和使用就可能會潛在地排斥其他潛在行政許可申請人，導致其他符合條件的潛在行政許可申請人可能會因為配額原因而無法獲得許可，從而導致了“有證無為、想為無證、能為無證”的尷尬局勢。因此，此時如能夠讓處于名存實亡、不再繼續(xù)符合行政許可條件的行政許可持有人及時“上繳”行政許可配額，及時退出行政許可，則能夠達到為行政許可制度實施進行“清障”的功效，讓符合條件的申請主體及時獲得行政許可，可以有效避免行政許可資源的虛置，起到高效配置與利用公共資源的作用。例如，《福建省海域使用管理條例》第27條規(guī)定：“已批準使用的海域，海域使用權人超過一年未開發(fā)利用的，由縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門責令其開發(fā)利用；連續(xù)二年未開發(fā)利用的，由批準該海域使用權的人民政府收回海域使用權，并公告注銷。”《天津市海域使用管理條例》第24條第2項規(guī)定：“無正當理由閑置海域滿一年的，由市海洋行政主管部門依法無償收回海域使用權，并直接辦理注銷登記。”

（二）消極層面：公共利益侵害行為能否得到及時防范預防

行政許可持有人能否依法及時地退出行政許可，關系到公共利益是否會受到侵害的問題。在特定情況下，讓不再具備行政許可實施條件的行政許可持有人繼續(xù)實施行政許可，將會直接產(chǎn)生危害公共利益的法律后果。而通過包括建立撤銷、撤回、吊銷為主體的強制退出機制則能夠及時防范公共利益侵害行為的發(fā)生。

1．撤銷許可：事后糾錯式強制退出機制

盡管可以通過強化準入審查，讓真正符合條件的許可申請人獲得許可，但由于受到許可準入監(jiān)管審查人員、許可申請人違法動機、許可準入監(jiān)管審查方式等各種主客觀因素的影響，許可準入監(jiān)管環(huán)節(jié)中的“虛假”行政許可持有人問題并不能從根本上得到杜絕。所謂“虛假”行政許可持有人是行政許可申請人本身并不具備行政許可條件，但由于其自身或者行政許可監(jiān)管機關的過錯而導致其違法取得了行政許可。在不具備條件的行政許可申請人違法取得行政許可以后，隨著行政許可監(jiān)管信息的不斷采集，“虛假”信息被揭示，“虛假”行政許可持有人身份得以確認，因此，如何讓“虛假”行政許可持有人退出行政許可，恢復其在取得行政許可之前的身份狀態(tài)，就成為了行政許可后續(xù)監(jiān)管制度必須解決的一項重要任務。由于行政撤銷制度作為一種“溯及既往”式的事后糾錯機制，完全契合了“虛假”行政許可持有人問題的處理要求，因此，構建許可撤銷制度就自然成為了行政許可退出機制的一項重要內(nèi)容。我國《行政許可法》第69條專門設置的針對“虛假”行政許可持有人的行政許可撤銷制度就體現(xiàn)了這一立法要求。作為強制退出許可機制的一種，“撤銷行政許可是行政機關糾正錯誤違法行為的一種行政處理措施，不是行政處罰”①，具體表現(xiàn)為一種恢復性修正功能。通過許可撤銷制度的運行，讓“虛假”行政許可持有人及時退出行政許可，一方面，在法律性質(zhì)層面上，對先前行政許可取得行為性質(zhì)作出違法認定；另一方面，在法律后果層面上，對違法取得行政許可后的法律后果狀態(tài)作出自始無效式處理，使得“虛假”行政許可持有人及時退出行政許可，從而及早修復被違法行政許可行為破壞的行政法律關系，避免因“虛假”行政許可持有人的違法準入而給不特定社會公眾利益所帶來的潛在危害。

2．撤回許可：公共利益訴求下的溯及既往式強制退出機制

撤回行政許可是指在特定情形下，行政許可機關基于公共利益維護目的對合法有效的行政許可決定所作出的處理。行政許可法律依據(jù)的變化是導致行政許可撤回的原因之一，而具體情形則主要表現(xiàn)為以下兩個方面。一是普遍禁止轉(zhuǎn)化為絕對禁止情形。當行政許可法律依據(jù)的變化導致當對某一事項的行政管理模式由設定行政許可到取消行政許可，由普遍禁止轉(zhuǎn)化為絕對禁止時，如果讓行政許可持有人繼續(xù)持有行政許可的話，必然會給公眾利益造成重大損害，因此，讓行政許可持有人退出行政許可成為必要。例如，《制造、修理計量器具許可監(jiān)督管理辦法》第28條第1款第3項規(guī)定，當計量器具列入國家決定淘汰或者禁止生產(chǎn)的產(chǎn)品目錄時，原準予制造、修理計量器具許可的質(zhì)監(jiān)部門應當撤回其制造、修理計量器具許可。在絕對禁止背景下，任何主體都沒有生產(chǎn)這一計量器具的權利，任何主體的生產(chǎn)行為都會給公共利益造成損害，因此，退出行政許可非常必要。②二是行政許可核心要件增加情形。當行政許可法律依據(jù)變化而導致行政許可條件有所增加，且增加的行政許可條件又成為影響行政許可成立生效的重大核心要件時，如果不能依法及時讓行政許可持有人退出許可的話，公共利益必將受損。例如，在2008年三鹿奶粉三聚氰胺事件爆發(fā)之后，國家制定了《企業(yè)生產(chǎn)乳制品許可條件審查細則（2010版）》、《企業(yè)生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉許可條件審查細則（2010版）》，提高了包括乳品檢驗標準在內(nèi)的乳制品生產(chǎn)企業(yè)許可準入標準，并于2010年12月1日由國家工信部、發(fā)改委、質(zhì)檢總局共同下發(fā)了《關于在乳品行業(yè)開展項目（企業(yè)）審核清理工作的通知》（［2010］598號），要求對已經(jīng)獲得乳制品生產(chǎn)許可的企業(yè)重新進行許可條件審核，對于達不到新的行政許可條件的企業(yè)，依法撤銷已獲得的生產(chǎn)許可證。該通知對于不能達到新的乳制品生產(chǎn)許可條件的生產(chǎn)企業(yè)作出撤銷生產(chǎn)許可證，要求其退出行政許可的規(guī)定，體現(xiàn)了對于強烈的公共利益價值訴求。

3．吊銷許可：以維護行政許可制度底線為價值的懲戒式強制退出機制

法律責任作為運行的保障機制，是法治不可缺少的環(huán)節(jié)。③在實施行政許可期間，如果行政許可持有人實施了重大違法行為，一方面說明行政許可持有人已經(jīng)失去了繼續(xù)依法實施行政許可的基本誠信，失去了繼續(xù)實施行政許可的必要性；另一方面，從責任承擔和懲戒的角度來說，如不強制行政許可持有人退出，則容易危及整個行政許可制度的公信力，極不利于樹立正確的守法導向。我國現(xiàn)行法律中，有許多類似規(guī)定。例如《中華人民共和國道路交通安全法》第91條第3款規(guī)定：“一年內(nèi)有前兩款規(guī)定醉酒后駕駛機動車的行為，被處罰兩次以上的，吊銷機動車駕駛證，五年內(nèi)不得駕駛營運機動車。”《電力監(jiān)管辦法》第33條規(guī)定：“供電企業(yè)違反本辦法第六條規(guī)定，沒有能力對其供電區(qū)域內(nèi)的用戶提供供電服務并造成嚴重后果的，電力監(jiān)管機構可以變更或者吊銷電力業(yè)務許可證，指定其他供電企業(yè)供電。”

均衡監(jiān)管信息狀態(tài)：行政許可退出機制之決策要素價值

就行政許可監(jiān)管機制而言，行政許可機關通過向行政許可申請人作出行政許可決定并頒發(fā)行政許可證照，完成了行政許可準入監(jiān)管任務。行政許可證照作為行政許可準入監(jiān)管決定效力外化的表現(xiàn)形式，對于監(jiān)管信息均衡狀態(tài)具有非常重要的影響，一方面，它是一種信息簡化機制，基于它實現(xiàn)了行政許可持有人信息的濃縮與概括，簡化、壓縮了行政許可持有人向社會傳遞信息的過程；另一方面，它是一種信任與機制，基于它實現(xiàn)了將行政許可持有人信息向社會進行濃縮披露的目的，起到了信號傳遞作用，而社會公眾也正是通過行政許可證照這一行政許可決定效力外化載體，可以更加簡便快捷地了解行政許可持有人的實力、能力、資質(zhì)、質(zhì)量等各方面的情況，從而有力地緩解了行政許可持有人與行政許可監(jiān)管機關、不特定的社會公眾之間所存在的信息不對稱現(xiàn)象，為促進行政許可持有人與社會公眾建立信任合作關系奠定了基礎。②因此，動態(tài)保持行政許可證照與行政許可實施狀態(tài)信息的統(tǒng)一與吻合就自然成為了保證行政許可制度公信力發(fā)揮的前提。當出現(xiàn)不能繼續(xù)實施行政許可的情形時，行政許可持有人能否規(guī)范有序地退出行政許可，對于行政許可制度公信力具有非常重要的影響。如果不能及時退出行政許可，勢必會造成行政許可證照信息與實際運行狀態(tài)的不吻合，從而產(chǎn)生對社會公眾的信息誤導，影響其對于行政許可持有人作出正確的評價，并進而影響其能否采取合理的行為策略。相反，通過行政許可退出機制的有效運行則能夠有限均衡行政許可監(jiān)管法律關系主體之間的監(jiān)管信息地位，從而發(fā)揮行政許可退出機制所具有的決策要素價值。行政許可退出機制對于行政許可監(jiān)管信息均衡的價值主要體現(xiàn)在兩個層面：

（一）社會公眾層面：消除“表見許可”現(xiàn)象，實現(xiàn)“名實相符”

1．“表見許可”：行政許可不能實施狀態(tài)下的許可假象

在行政許可監(jiān)管實踐中，當行政許可持有人所持有的行政許可處于不能實施狀態(tài)時，行政許可決定在法律形式上仍然處于生效狀態(tài)；作為外化行政許可決定效力的行政許可證照卻仍然為行政許可持有人所持有，出現(xiàn)了外觀效力與真實狀態(tài)不相吻合的情形。因此，行政許可持有人如不依法及時退出行政許可，就必然會導致行政許可持有人與社會公眾之間的信息不對稱問題。“信息不對稱引發(fā)的市場扭曲或失效，單靠市場本身無法解決。這就需要法律來矯正或替代。”③在行政許可持有人未退出行政許可之前，行政許可持有人以外的社會公眾有理由相信行政許可決定仍然在發(fā)生法律效力，并基于對行政許可證件的依賴，繼續(xù)與行政許可持有人進行各種與行政許可有關的交易。因此，這就形成了行政許可后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)過程中的“表見許可”現(xiàn)象。作為行政許可不能繼續(xù)實施狀態(tài)下的許可假象，“表見”許可現(xiàn)象的存在給社會公眾造成了信息誤導，不利于社會公眾利益的維護。以工商登記對于市場交易安全的影響為例，當公司在符合法定注銷條件而未能得以及時注銷而退出登記許可時，猶如恐怖分子的存在會增加民眾的安全防御支出一樣，會誘發(fā)市場主體防御成本的急劇提升，從而減少交易數(shù)量，增加交易成本，降低交易效率。就整個市場的運行來說，這類公司的存在會增加市場主體之間在進行交易時的不信任感，從而增加交易支出。①“信息作為一種公共物品，生產(chǎn)成本高，消費不具排它性，一般而言私人對信息無力投資或不愿投資，以致信息缺陷問題不能通過市場本身來解決，從而出現(xiàn)了因信息缺陷而導致的市場失靈，極大影響了市場效率。這時，國家的主動介入和適度干預就成為了必要，即國家應作為信息這種公共物品的積極投資者，建立市場的基礎信息源，及時提供統(tǒng)一、完全、真實的市場信息，矯正信息缺陷而出現(xiàn)的市場失靈。”②并且鑒于行政許可持有人在不能實施行政許可的情形下，通常缺少主動放棄行政許可利益與矯正信息不對稱狀態(tài)的主觀動機，因而，消除“表見許可”現(xiàn)象的職責就自然應當更多地由行政許可監(jiān)管機關來承擔。

2．“名實相符”：行政許可退出機制的信息均衡目標

如何消除“表見許可”現(xiàn)象？行政許可信息管理總體上包括從行政許可注冊到行政許可注銷整個過程的行政許可信息的管理。通過作出行政許可準入決定、向行政許可申請人頒發(fā)行政許可證件等方式為行政許可持有人建立行政許可檔案，實現(xiàn)“注冊”之目的。在行政許可后續(xù)監(jiān)管過程中，當行政許可實施條件不再具備時，基于對行政許可監(jiān)管工作連續(xù)性與完整性的要求，通過吊銷、撤銷、撤回等行政可退出機制的有效運行，強化向社會公眾進行行政許可監(jiān)管信息的動態(tài)性披露，讓社會公眾及時動態(tài)掌握監(jiān)管信息，則能夠有效均衡監(jiān)管信息。由于造成“表見許可”現(xiàn)象的根本原因在于行政許可持有人未能依法有序退出許可，因此，消除“表見許可”現(xiàn)象自然就應當要從完善行政許可退出機制入手。實踐證明，基于行政許可退出制度的運行平臺，讓不再具備行政許可實施條件的行政許可持有人得以依法及時有序地退出行政許可，通過采取收回、注銷行政許可證件、對外公告等退出行政許可等一系列程序性行政處理行為，對行政許可登記檔案信息及時進行動態(tài)矯正與更新，有利于及時消除因“名實不符”所帶來的行政許可監(jiān)管法律關系主體之間的信息不對稱問題，實現(xiàn)行政許可監(jiān)管信息的“名實相符”信息均衡目標，從而能夠有效實時緩解行政許可后續(xù)監(jiān)管法律關系主體之間的信息不對稱狀態(tài)。例如，《金融機構撤銷條例》第6條第3款規(guī)定，“撤銷決定應當在報紙上公告，并在被撤銷的金融機構的營業(yè)場所張貼。”《旅行社條例》第42條規(guī)定，“旅游、工商、價格等行政管理部門應當及時向社會公告監(jiān)督檢查的情況。公告的內(nèi)容包括旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證的頒發(fā)、變更、吊銷、注銷情況，旅行社的違法經(jīng)營行為以及旅行社的誠信記錄、旅游者投訴信息等。”這些立法例中關于行政許可退出機制中的公告程序的設置實現(xiàn)了行政許可退出信息的廣泛傳播，有助于讓不特定的社會公眾及時了解行政許可實施的真實狀態(tài)，進而有利于舒緩與行政許可持有人之間的信息不對稱狀態(tài)。

（二）行政監(jiān)管層面：消除信息壁壘，增強監(jiān)管的整體協(xié)同性

信息是任何行政決策的基礎與前提。行政決策正確性程度取決于行政管理者所掌握的信息量以及這些信息所具有的質(zhì)態(tài)。只有建立在客觀、真實的信息基礎上的行政決策方才可能是正確的決策。就行政許可監(jiān)管決策而言，同樣并不總是一種信息均衡狀態(tài)下的決策，而常常是在一種信息不對稱狀態(tài)下的產(chǎn)生的，信息不對稱問題的存在常常可能會導致錯誤的監(jiān)管決策。盡管緩解監(jiān)管信息不對稱狀態(tài)的路徑多條，但在信息化社會背景下，資源共享機制仍不失為一條有效促進信息流動，充分發(fā)揮信息價值的高效的信息均衡規(guī)則。也正是基于此，在行政監(jiān)管層面，消除監(jiān)管信息壁壘，構建高效的行政許可監(jiān)管信息共享機制顯得非常重要而迫切。實踐證明，基于行政許可退出機制的運行，能夠有效推動監(jiān)管信息共享機制的建立，它不僅可以讓社會公眾及時掌握了解行政許可運行狀態(tài)的真實信息，而且基于監(jiān)管信息共享機制的輻射影響作用，而且也能夠同時讓其他關聯(lián)行政監(jiān)管機關一并掌握行政許可運行的動態(tài)信息，并基于行政許可退出信息的傳遞，及時作出相應的決策，大大提升監(jiān)管效能，因此，行政許可退出機制的運行能夠在客觀上有效增強行政監(jiān)管的整體協(xié)同性，有利構建以行政許可持有人為監(jiān)管對象的全面無縫隙的整體性監(jiān)管機制。目前我國已有多部監(jiān)管規(guī)范體現(xiàn)了這一價值追求，例如，《電信業(yè)務經(jīng)營許可管理辦法》第36條第1款規(guī)定：“發(fā)證機關吊銷或者注銷電信業(yè)務經(jīng)營者的經(jīng)營許可證后，應當通知相應的工商行政管理機關，并向社會公布。”《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證注銷程序管理規(guī)定》第19條規(guī)定：“技術監(jiān)督部門要在總局公告撤銷、撤回、吊銷、注銷生產(chǎn)許可證決定之日起5日內(nèi)，將涉及到本轄區(qū)的企業(yè)名單書面報告當?shù)卣▓蠊ど獭⑿l(wèi)生、食品藥品監(jiān)管、環(huán)保等相關部門。”這些立法例中將信息通報制度作為行政許可退出機制的一項內(nèi)容來進行規(guī)范，體現(xiàn)了立法者對于行政許可退出機制信息均衡價值的準確認知。行政許可監(jiān)管信息通報制度的設置具有非常重要的意義，一方面，它加速了行政許可監(jiān)管信息流動，為其他行政許可監(jiān)管機關提供了監(jiān)管決策所必需的基礎信息；另一方面，它有利于進一步打破監(jiān)管信息壁壘，促進監(jiān)管信息資源共享，推動行政許可監(jiān)管機關之間良性互動行政協(xié)作關系的形成。

結語：讓“進退有序”成為行政許可制度運行的常態(tài)

“通而不痛，不通則痛”，這是中醫(yī)關于人體經(jīng)絡運行的基本原理總結，而對于行政許可制度而言，這一原理同樣適用。有行政許可準入，就必然邏輯地包含行政許可退出，行政許可準入與退出是行政許可權力運行的兩個不同環(huán)節(jié)，這兩個環(huán)節(jié)之間的關系不是孤立的，它們存在著辯證統(tǒng)一的關系。無論是在制度層面還是在實踐層面，我們都不能對這兩個監(jiān)管環(huán)節(jié)有所偏廢。我們在關注行政許可準入的同時，也應當將關注的目光一并投向后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)中的行政許可退出問題，力求避免行政許可監(jiān)管法治化過程中的“虎頭蛇尾”現(xiàn)象。唯有在不斷深入挖掘行政許可退出機制價值的基礎上，不斷完善通暢有序的行政許可退出機制，“有始有終”地下完行政許可權力運行這盤“棋”，讓“進退有序”成為行政許可制度運行的常態(tài)，才能夠避免因行政許可制度“經(jīng)絡”運行不暢所可能帶來的公共利益?zhèn)χ巴础薄＃ū疚淖髡撸盒鞎悦鲉挝唬簱P州大學法學院）