民族地區公務員行政道德建設再思考范文

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摘要：在實現國家治理體系和治理能力現代化的時代背景下，民族地區作為影響全面發展的相對短板，黨和國家對作為公共行政體系中最基本的細胞——基層公務員隊伍寄予了深厚的期望與責任，因此，對基層公務員的行政道德建設的再思考顯得必要而迫切。本文基于當前民族地區基層公務員行政道德失范頻發和持續現象，從強化制度建設、優化社會文化環境和促進自我修養提升三個維度全方位探討基層公務員行政道德體系建設問題。

關鍵詞：基層公務員；行政道德；制度建設；文化修養

在新時代實現國家治理體系和治理能力現代化的要求與背景下，建設一支“忠誠干凈擔當”的高素質專業化干部隊伍顯得尤為關鍵而迫切。民族地區基層公務員隊伍龐大、人數眾多，鄉科級及以下基層公務員占總人數的70%左右。不同于中高級領導干部，這些直接服務于基層民眾的承擔“科級”以下職位的基層公務員是政府公信力及國家政治形象的直接代言人，起到國家政治窗口的作用，基層公務員隊伍行政道德的凈化與提升將對新時代進一步增強執政能力奠定堅實的實踐基礎。然而，課題組在民族地區的調研中發現，基層公務員“官本”思想嚴重、“民本”意識淡薄的現象，假公濟私謀私利以及“在其位，不謀其政”等一系列道德失范行為都沒有得到有效改善，這與當前亟待實現的社會治理目標以及國家對基層公務員的職責期待間存在較大鴻溝。基于此，對民族地區基層公務員的道德建設進行再討論在新時代背景下仍具有積極的現實意義。

一、強制度建設：

基層公務員行政道德建設之前提制度在個體思想品德和行政道德培養、形成過程中具有不可或缺性，對于基層公務員行政道德的養成也不例外。諸多各層級公務員道德失范的鮮活案例表明：“一個社會要避免道德墮落，促進高尚倫理道德的形成，必須要通過正義合理的社會制度安排鼓勵人們自覺地‘抑惡從善’，而缺乏正義和合理性制度則為‘從惡’提供方便，甚至在一定程度上抑制‘從善’、‘行善’的愿望和動機，導致反社會行為和道德失范行為發生。概言之，對于一個國家和社會來說‘最為重要的是制度問題’。”[1]而制度的缺失、虛設和失效則可能引發更為廣泛而嚴重的道德失范問題。因此，加強制度建設是基層公務員行政道德建設的前提。

（一）盡快實現我國行政道德立法放眼世界，行政道德法制化已然成為世界各國完善公務員行政道德建設的一項重要措施，美、英、法、德、日等發達國家都先后頒布了公務人員行政道德法，明確規定了公務人員行政活動中的一系列完整的道德行為標準、原則和處罰措施，對規范行政人員的行政行為、提高對公眾服務的責任感、減少行政道德失范等方面發揮著至關重要的作用。2006年《中華人民共和國公務員法》的出臺，表明我國行政道德法制化建設有了一個好的開端，后續也出臺一些條例、制度，但始終缺乏體系整體性，更缺少專門性的行政道德建設法律制度。到目前為止，還沒有一部明確的《行政道德法》，這與國內外公共行政道德的發展很不相適應。行政道德立法意味著將依靠內在自律實現的行政道德規范軟約束轉變為依靠外在威懾實現的法律規范硬約束，使其擁有道德和法律的雙重力量。因此，通過立法更有效地增強行政道德的實施力度，應成為完善基層公務員行政道德建設的一項重要對策。基于對民族地區行政道德的考察，筆者認為此法的制定、出臺不僅要符合國際慣例的國家行政公職人員的倫理道德法要求，更需要綜合把握中國歷史文化特點、民族地區習慣法的潛在影響，在與中國現實緊密契合的基礎上，以法條的形式明確界定行政道德“雷區”與“底線”，通過專門機構予以有效監管、處罰，保證基層公務員能夠在有法可依的前提下，堅守道德底線，最大程度地減少和防止行政權力的濫用或異化現象發生。

（二）盡快出臺統一完善的行政道德規范實施正確的行政活動，不僅要靠法律規范硬性約束，而且需要具有可操作性的行政道德規范作為判斷是非善惡的標準和日常行政行為準則。然而，我國現有的行政道德規范依然只是散見于各種條例、準則、決定、規定、守則中，不僅缺乏統一性、系統性和應有的權威性，而且有些規定只是籠統地將紀律、義務、道德規范匯在一起，不明確、不具體，缺乏可操作性。2015年《國家公職人員行為守則》關于公職人員的職務收入、財產的申報規定具有較強的操作性和執行力，但僅是針對副處級以上公職人員。2016年由中共中央組織部、人力資源和社會保障部、國家公務員局聯合頒布的《關于推進公務員職業道德建設工程的意見》中提出的“堅定信念、忠于國家、服務人民、恪盡職守、依法辦事、公正廉潔”24字道德要求，仍為原則性、較籠統的規定。這使得基層公務人員在行政事務處理過程中由于沒有相對統一、具體的道德規范可以參考，容易導致一些道德修養不夠、道德意志不堅定的基層公務員僭越行政道德底線，產生行政道德失范問題。建立一套令基層公務員的道德行為有章可循的規范性準則，最好應根據當地實際制訂內容具體、易于操作的道德規范。內容上應至少包含政治道德規范（忠于國家、堅持人民立場）、公務道德規范（精于業務、追求效率）以及生活道德規范（儀表端莊、生活適度、家庭和睦）等諸多方面，具體而明確地規定道德動機層面“應該做什么，不應該做什么”，道德行為層面“可以做什么，不可以做什么”，道德導向層面“提倡什么，禁止什么”，為基層公務員提供可具體對照的行為標準。從而使廣大基層公務員群體擁有明確可依照的道德行為準則，最大限度地降低行政道德失范現象發生。

（三）盡快完善行政道德保障制度在統一行政道德規范原則的基礎上，還需要從程序公正、組織信任、民主責任和制度激勵等方面完善行政道德保障制度體系，通過科學嚴格的選拔考錄制度、有效的考核制度和嚴肅的監督約束制度，合力規約引導基層公務員逐漸養成良好的行政道德行為和責任使命意識。1.實現行政道德考核評價積極有效。在基層公務員德、能、勤、績、廉考核中，一方面要堅決治理以往普遍存在于大部分單位部門的道德考核簡單化、走過場的通病，采用把德、能、勤、績、廉等五項一級抽象指標分解成量化、可操作性的二級指標的方式進行認真考核。另一方面，需要將行政道德考核結果作為日常績效考核的重要指標，并依據考核結果施行相應的激勵措施，將考核結果作為工資、獎勵、培訓、選拔任用、晉升的重要依據；對于那些群眾反映強烈、在道德考評檔案中擁有多項不良記錄的基層公務員，采取取消相關福利或待遇，情節嚴重者甚至可做出降級下崗等實質性的問責措施，而不僅僅停留在口頭批評或者書面檢討上。如此方可有效鏟除基層行政部門不道德行為滋長的土壤，引導廣大基層公務員保持發揚良好行政道德行為、擯棄違背行政道德規范的不良行政行為。2.實現行政道德監督制度整體有效。行政權具有管理領域廣、自由裁量度大、以國家強制力為保證行使的特點。[2]而民族地區不僅面臨著普遍意義上的監督機制問題，還突出表現為人民群眾和社會輿論監督乏力分散。少數民族地區群眾本身的文化知識水平低，對行政政策法規等相關知識了解不足，對于監督的意義、監督的內容、程序認識不到位，所以不知如何監督的現象依然相當普遍。同時，受長期封建專制思想影響，相當一部分群眾畏官、怕官心態依然嚴重，不敢對“當官的”（泛指公務員）進行有效的監督與控告。這種無序化、分散化的基層監督現實，極易催化出基層公務員恣意妄為的公權濫用的道德失范風險。因此，迫切需要建立一套針對基層公務員行政工作特點的道德監督制度，徹底改變以往行政監督活動中各監督主體自占一方、各自為陣，導致資源浪費且監督乏力甚至失效的局面，把分散的、各自為陣的黨內監督、國家機關監督、社會監督、輿論監督等資源整合成一套行之有效的由專門機構、專職人員負責執行的行政道德監督制度。在實際監督工作當中，通過各個部門之間、各個環節之間相互溝通、相互配合、相互印證，整合資源、形成合力，實現監督的有效有力，盡可能將基層公務員行政道德失范的發生概率限制于最低程度。3.實現公務員考錄遴選制度科學重德。隨著近幾年來公務員制度改革不斷推進，尤其是《公務員法》出臺實施以后，實行嚴格的“凡進必考”制度，不斷有新生力量注入基層公務員隊伍。然而，當前公務員考錄主要采用筆試加面試考核的方式，重點考查考生知識層面的能力技能，直接涉及考生道德素養方面的考核幾乎沒有，完全倚仗于考生人事檔案資料記錄，如果檔案中沒有負面記錄，用人單位就可默認為“道德素質合格”。民族地區公務員考錄更是受制于民族語言、文化，甚至身體適應能力等因素，無奈倚重成績而輕道德考察，在一定程度上影響新增基層公務員隊伍行政道德素質有效提升。另外，近幾年實行的基層干部遴選制度，使得一些“高學歷”或名校畢業生剛進入基層工作狀態，隨即被上級機關選調提拔。毫無疑問干部遴選制度有利于打通優秀基層公務員職務晉升的渠道，并成為基層公務員認真履職的內驅動力，大大促進基層公務員勤奮工作的積極性。一些基層新人因此“急于”表現、“善于”表現，期待著能早日脫離條件艱苦的基層環境，而且也確實有不少基層公務員在任職時間短、行政道德考察期不足的情況下離開了基層，這種“急功近利”的心態和做法都對提升基層公務員隊伍職業道德水平產生了不良的影響。因此，一方面要完善基層公務員考錄制度，增加行政道德素養方面知識的考核比重，在面試環節通過適當技術手段，如行政場景重現和道德困境選擇等方式來考量擬錄入人員的道德素養，從入口上把好關；另一方面，要注重日常考核和過程考核。關注錄用試用期人員的日常行政行為、觀念心態等全面綜合考察其道德素養，盡可能篩選較高道德素質的年輕人進入基層公務員隊伍，保證并提高基層公務員隊伍的行政道德水準。

二、優社會文化環境：基層公務員行政道德建設之基礎

（一）深化行政體制改革，培育良好行政文化長期以來，基層公務員當中“官本位”思想根深蒂固，“人情、關系文化”盛行，安于現狀不求作為，濫用權力亂作為、假公濟私等違背行政道德的問題屢見不鮮、屢禁不止進而影響黨和政府方針政策執行，導致黨和政府形象受損已成不爭的事實。毋庸置疑，這首先緣于幾千年來我國傳統文化的深刻影響，而當下我國行政體制的種種弊端及其改革滯后所導致的整個行政文化（行政機關及行政人員共有的價值觀念、制度模式、行為模式、道德標準等）環境不良則是上述問題不斷滋生蔓延的溫床。因此，必須通過深化行政體制改革有效解決現有行政體制當中種種弊端，在不斷減少不良道德因素生存空間和土壤的同時，也為新的符合時展要求的倫理道德提供生存的基礎，使行政主體的行為得以在良好行政文化環境當中走向規范，降低行政道德失范的概率及減輕行政道德失范嚴重程度，并以廣大行政人員良好的行政道德風貌引領和促進全社會道德風氣向好向上。通過加大教育宣傳，使基層公務員牢固樹立正確的行政價值觀，從觀念深處真正解決“權力歸屬”“權為誰用”這一行政價值觀的核心問題。充分抓住“不忘初心，牢記使命”主題教育的契機，對照先進典型、身邊榜樣，從知行統一的角度強化基層公務員對“全心全意為人民服務”這一“初心”的認知和“權為民所用”的持守。通過加強以限權為核心的行政體制改革，逐步鏟除誘發基層公務員行政道德問題的體制性根源。具體而言，一方面，就是在確立有限政府觀念的前提下，實實在在地改變黨政機構規模與結構復雜膨脹、職能交叉嚴重卻又出現管理真空地帶的現狀；另一方面，進一步推進政企分開、政社分開，社會團體非政府化，進一步縮小、降低政府介入市場的范圍和程度，嚴厲查處各層級公務人員搞權錢交易或直接參與盈利性經營的問題。通過完善干部人事制度，保障基層行政人員權益和行政行為的規范性，以利于其保持良好行政道德。在錄用、考核、回避、任免、獎懲及其權利、義務、監督、管理等方面均要有明確規定，重點解決任人唯親、任人唯GDP的問題，并逐步拓展直選范圍，保證干部選拔任用上的公平公正，以此激勵廣大基層公務員行政行為選擇的向善向上。

（二）改善分配制度，構建合理利益調節機制“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[3]，“正確理解利益是整個道德的基礎”[4]。這是馬克思和恩格斯在考察人類社會及其道德發展規律基礎上做出的科學論斷。基層公務員是我國公務員隊伍中的主體力量，他們身處基層第一線，工作生活條件相對艱苦，工作繁雜、難度大，且由于隊伍龐大導致晉升渠道狹窄的現實狀況使得其職級和薪酬上升空間有限。而長此以往的付出與所得不對等、個人物質利益及其發展訴求受阻也是導致基層公務員行政道德失范的重要因素之一。當然，個人待遇問題并不必然導致基層公務員行政道德失范，但在市場經濟條件下面臨各種利益、欲望的沖擊和誘惑，待遇太低會造成基層公務員自覺遵守行政道德的意愿下降，這一點是肯定的。因此，當前階段應重視并著力加快基層公務員相對公平的物質待遇體系的構建，給予他們正當的物質利益補償在客觀上有利于減少其行政道德失范行為發生的可能性，從而進一步提高基層社會整體公共服務質量。1.適當提高基層公務員工資福利待遇。將基層公務員的工資待遇水平提高到中等偏高的程度，保證工資待遇的提升可以抵銷通貨膨脹帶來的貨幣貶值幅度；可嘗試從地方財政收入或中央政府轉移支付資金中提取一定比例的資金作為基層公務員的“福利資金”，按照基層公務員實際工作表現情況分等次給予一定程度的獎勵；對于常年在高寒偏遠艱苦的民族地區堅持工作的基層公務員，應提供盡可能好的健康保健及子女教育等方面的扶助、優惠，緩解其后顧之憂，消減心理相對剝奪感，激發基層公務員的忠誠感、使命感和責任感。2.盡可能拓寬基層公務員的職級上升空間。根據我國規定，即使不能得到職務提升，只要年限和級別符合條件都可以享受更高一級職務的待遇。在貫徹執行《新公務員法》“職務與級別并行”的過程中，應將資源機會重點偏向于基層，以切實解決基層公務員升職空間狹小、工資待遇水平上不去的問題。盡可能減少“相對剝奪感”等負面情緒蔓延而產生利用職務之便獲取不正當利益的觀念及其行為。

（三）治理突出道德問題，努力營造尚德社會氛圍當下我國社會一個不可否認的事實是，一方面，隨著改革開放帶來經濟快速持續發展、政治民主及法治化不斷推進、文化空前繁榮、人民生活水平大幅度提高；另一方面，由于“市場經濟制度變遷、社會交往形態變化、科學技術發展以及社會管理滯后”[5]等深層次原因，相當一部分社會成員價值觀錯位、扭曲，進而導致社會生活各個領域，從職場到公共生活領域再到家庭、個人，敗德現象、道德底線失守現象、道德冷漠癥無處不有。正如有學者所言，目前社會已陷入“全景式”道德失范狀況。近些年來頻頻發生在基層公務員群體中部分成員身上的形形色色敗德行為，很大程度上也是因為受制于上述滲透于社會生活各個領域的不良道德現象交織下的不良社會道德環境影響。作為普通的社會成員的基層公務員，其世界觀、人生觀、價值觀不可避免地要受社會大環境、特別是社會道德環境的影響和制約。首先必須要在完善講規矩、重誠信，公平有序的市場經濟秩序基礎上，構建社會道德評價機制、獎懲激勵機制和監督控制機制，充分發揮社會輿論的功能和作用，引導廣大基層公務員真正做到堅守正確行政價值觀，踐行“堅定信念、忠于國家、服務人民、恪盡職守、依法辦事、公正廉潔”的行政道德要求，始終保持良好行政道德人格和良好道德習慣，并不斷提升其行政道德素質和水平，成為弘揚良好道德行為的示范群體。其次，必須全面加強社會公德、職業道德、家庭美德建設，提高全體社會成員的道德素質，在全社會形成優良道德氛圍。唯此，才能影響、鼓勵和引導廣大基層公務員自覺踐行社會主義核心價值觀、堅持正確的行政道德價值觀。再次，要深入開展道德領域突出問題專項教育和治理，加大社會失信失德行為的懲戒力度，促進扶正祛邪、揚善懲惡社會風氣的形成和發展，徹底鏟除“劣幣驅逐良幣”的不良社會環境。

三、促自我修養提升：

基層公務員行政道德建設之根本馬克思主義唯物辯證法強調，內因是事物變化的根本。“歷史發展和現實也都證明，行政人員能力的高下、素質的良莠、品德的優劣往往是決定法律、政策能否完全、充分實現的最為關鍵的主體要素。”[6]因此，注重提升主體道德素質，重視其行政道德人格塑造，是基層公務員行政道德建設的根本條件。

（一）準確定位基層公務員行政道德要求我國傳統上秉持“人性本善”的理念，對為官為政者更是有“內圣外王”的道德期望。遵循傳統，中國共產黨及其領導下的政府長期以來對于行政人員的道德期望也是追求“毫不利己，專門利人”，在全心全意為人民服務的宗旨下，將道德楷模定位為具有純粹的無私奉獻精神完人、圣人形象。這種道德人假設下的理想化道德期望與道德教化在一定時期的確產生了積極作用，建黨至今涌現出的一大批堅定的無產階級革命者、建設者和改革實踐者即是有力佐證。但忽視人性固有缺陷，過分強調“人性善”，要求所有行政人員達到“至善無私境界”反而讓道德責任人產生“可望不可及”的道德墮距感，失去了道德指引的普遍性價值。來自民族地區基層公務員的調查數據顯示，基層公務員選擇公務員職業的主要動因是該職業的“穩定、收入和社會地位”[7]。在這樣的職業期待下，我們應該適時反思對公務員的道德教育和規范要求方面是否存在拔高和脫離實際的問題。特別是在當下身處市場經濟的金錢、物欲包圍、超負荷的工作壓力和飛漲的物價、不高的工資和升職空間狹小的現實狀況下，要求基層公務員公而忘私、無私奉獻是極其不現實的。至少在現階段，我們對一般基層公務員的道德期望不宜過高，道德要求應該明確、具有操作性，要把引導他們樹立和踐行基本的行政道德觀念、行為規范和準則，以秉公用權、廉潔從政作為立足點，做好本職工作，服務好群眾，并能有意識地抵抗不正之風，而不是阿諛奉承、以公謀私。在行政道德建設中，我們既要提倡相信人性善，同時也要謹防人性惡的一面，“擯棄賢人”政治誤導，加強法律規章制度的約束。

（二）努力改善基層公務員行政道德教育培訓工作公共行政道德教育既不同于啟蒙性質的道德教育，也不同于一般層次的職業道德教育，它是行政組織對公職人員施加的具有先導性、先進性和表率性的成人道德繼續教育。所以必須要高度重視基層公務員行政道德教育工作，認真改進行政道德教育內容和形式，真正發揮出行政道德教育培訓工作對于提升基層公務員行政道素質的顯著作用。1.完善日常行政道德理論學習制度。基層公務員工作繁重復雜，少有時間、精力來通過有效的自學、自我修養提升行政道德素養以適應職業的需要以及政府、百姓的期望。因此，需要充分利用現有理論學習時間安排，改變慣常使用的宣讀說教式的道德理論灌輸，創新日常理論學習方式。可根據基層公務員特點，通過看警示片、案例分析、實地考察等方式，對照檢查日常行政行為有無違背行政道德問題，從理論和實際、正面和反面靈活生動地學習行政道德原則規范。2.完善公務員行政道德教育集中培訓制度。建立相關制度以保證每個基層公務員有定期參加相關培訓學習、休整的機會，把培訓學習作為基層公務員成長過程中必需的“加油站”和精神上的“定期保修”工作。堅決杜絕、防止以往一些單位部門把上級部門下達的培訓指標、培訓任務變成“完成任務”，反復派一些在本單位所處崗位不重要、工作能力不強的人員當應付學習培訓的“培訓專業戶”而浪費教育培訓資源的問題發生。在黨校、行政學院及其它干部培訓機構的各級各類培訓教育中增大行政道德教育方面內容的比重；注重根據不同崗位類別（綜合管理、行政執法、專業技術等），有針對性地設計相關行政道德教育培訓內容，因材施教，使培訓更有針對性、實效性。

（三）有效促進基層公務員良好行政道德人格養成行政道德人格是社會公職人員滲透、貫穿并表現于具體的行政道德行為之中，在總體上支配和決定個體道德行為的道德準則意識、道德責任意識和道德目標意識的統一體，發揮著個體道德行為的動力和向導的功能。如果行政主體缺乏良好的行政道德人格，縱使再完備的制度、再強有力的外部監督機制，也不能杜絕主體行政道德失范行為發生。因此，通過行之有效的方法措施來引導、鼓勵、促使行政人員加強自身修養，追求高尚行政道德人格至關重要。1.加強系統理論學習，形成正確行政道德認知。對于基層公務員而言，僅靠樸素的道德感情和自發的道德意識很難確立自覺、堅定、規范的行政道德信念、信仰，必須要通過系統地學習行政道德價值觀，行政道德規范、原則、評價標準以及行政技能等內容，才有助于道德人格的養成。首先應對《國家公職人員行為規范》《中華人民共和國公務員法》《國家公職人員行為守則》《關于推進公務員職業道德建設工程的意見》等重要法規、文件中有關公務員行政行為的規范、要求熟記心中，并作為行政行為的指南；其次，需要學習掌握所從事工作相關的各種政策法規，以更好地履行相關行政責任，進而形成良好的行政道德認同感；再次，須對黨的理論、路線、方針有基本的認識，明確黨和政府在代表全體人民根本利益，在行政過程中認真貫徹執行黨的各項路線方針政策，逐步形成、強化進而踐行好行政道德價值觀及其規范準則。2.踐行“公仆公權”意識，防止滋生官僚腐敗型人格。正確的道德認知只有通過與實踐結合才能轉化為現實的道德行為，同時實踐反過來會促進道德認知的不斷深化而內化為主體的道德情感和道德意志、道德習慣。因此，基層公務員行政道德人格修養，更重要的是在行政實踐中踐行行政道德價值觀及其原則規范，承擔行政道德責任，履行道德義務，將甘為人民公仆、勤政愛民的道德理念付諸于行政過程中，這是基層公務員行政道德人格養成的必要途徑。要使每一位基層公務員自覺克服官僚型人格傾向，防止以權謀私的腐敗型人格的滋生，需要警醒其時刻銘記《國家公職人員行為守則》所強調的“一切權力都來自國民的授予，一切收入都來自國民的供給……一切公務行為從公共利益出發行事”，要竭盡所能為廣大基層群眾提供合格的公共產品和滿意的公共服務，切實保障群眾的根本利益，保證時時事事做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。3.篤行嚴格的道德自律，培養自身高尚道德情操。自律是人們不需要任何外界約束，全然根據自己的良心和內心信念對規則的自我約束和自覺遵守。康德認為，自律是道德的基本法則和最高的準則。我國傳統文化中也向來提倡以“克己內省，身體力行”來提升個體自身道德修養。如儒家一貫強調“吾日三省吾身”，每天多次反省自己的言行是否符合道德。因此，引導廣大基層公務員在通過系統理論學習，形成正確行政道德認知并使之在實踐中轉化為良好行政道德行為、養成良好行政道德習慣的基礎上，堅持以“自重、自省、自警、自勵”原則嚴格自律是養成對社會公眾高度負責的優良行政道德人格的重要方法和途徑。

參考文獻：

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[5]王小錫.推進公民道德建設是一項系統工程[J].倫理學研究,2013(2):7.

[6]張康之.行政倫理學教程(第2版)[M].北京:中國人民大學出版社,2009:155.

[7]袁志萍.基層公務員行政道德狀況研究——基于青海的調查[J].青海社會科學,2014(5):186-191.

作者：王淑婕 袁志萍 單位：中共青海省委黨校哲學社會學教研部副教授