土地行政績效評估機制的建構與運用范文

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評價指標體系

本文基于修正后的地方政府績效評估綜合模型，以科學發展觀為指導，圍繞土地資源和資產管理兩項核心職能，統籌部門內部要素與外部影響（評價），從土地資源管理、土地資產管理、支撐體系建設和部門內部管理4方面出發設計土地行政績效評價指標體系。

1土地資源管理土地是經濟社會發展的基礎性資源，具有養育功能、承載功能和生態功能。土地養育功能指土地為人類社會和生命系統提供產品所具有的生育和生產能力，保護耕地數量、提升耕地質量、保障糧食安全是我國土地行政的基本出發點與首要目標。土地承載功能管理重點是促進人口空間分布與土地利用結構、布局相協調，保障居民基礎服務設施、住房等基本用地需求，充分發揮土地對經濟活動的載體功能。土地生態功能管理關注土地利用對區域生態的影響和人口集聚區（城鎮）內部環境質量，要求控制土地利用對生態環境的負面影響。耕地占補平衡情況、土地整治和耕地質量水平、土地利用結構與人口結構的協調程度、單位土地污染物（例如COD）排放強度等應納入土地資源管理評價。

2土地資產管理土地具有資源和資產雙重屬性，土地資產管理是指國家對土地資產占有、開發、利用、流轉和收益分配等經濟活動進行計劃、組織、監督和控制的一系列活動。國有土地所有權人和社會管理者雙重角色下，地方政府土地資產管理的內容包括土地供應管理、土地利用管理、土地收益管理、土地資產評估與地價管理、土地產權產籍管理。其中，土地供應管理和土地利用管理直接影響土地集約利用水平和效益，土地供應管理的重點是一級土地市場，土地利用管理側重于存量土地。土地收益管理的核心是有效平衡（地方）政府、農村集體、農民的土地利益，使土地資本真正成為促進社會進步的動力，減少其中的社會沖突。作為土地市場健康發育的重要支撐，土地資產評估與地價管理要解決土地價格失靈問題，避免因工業用地價格過低引起土地浪費和住宅用地價格過高加劇社會矛盾。土地產權產籍管理是土地行政最原始、最基礎的職能之一，在中國重點是清晰界定國家、集體和農民土地產權。土地市場化配置水平、保障性住房用地供應情況、存量土地利用情況、土地集約利用水平、土地收益占地方財政比例、失地農民分享土地收益比例、土地價格與居民收入關系、基準地價公布情況、集體土地所有權和使用權登記發證情況等指標應納入現階段土地資產管理評價。

3支撐體系建設土地行政執法、公眾參與、信息管理對土地行政發揮著重要支撐作用，是提升土地行政能力和效率的基礎。當前我國正處于土地違法現象的高發期，嚴格執行土地法律、法規，對違法者實施法律制裁是落實基本國策、促進土地合法合理使用的重要手段。管理手段信息化是提高土地行政效率的重要途徑，政務公開和公眾參與可以增強社會公眾對土地行政的了解與支持，二者都有利于抑制欠規范的土地行政行為。違法用地查處率、閑置土地處置率、土地違法案件數量、公眾對土地利用規劃了解情況、政府網站信息（政務）公開程度、電子政務基礎建設情況等指標可用于評價支撐體系建設水平。

4部門內部管理土地行政專業性強，關系到國家和公眾利益，部門勤政廉政情況、人力資源管理、學習及創新能力、行政效率、公眾滿意度與土地行政績效息息相關。其中，勤政廉政、專業技能熟練的人員是土地行政績效提升的人力基礎。學習及創新能力是適應經濟社會快速發展中新的土地問題和挑戰的必要條件。行政效率、公眾滿意度（或公眾訴求）是衡量服務型政府的重要標志。應將土地部門腐敗案件（或違法違紀）涉案比率、本科以上人員比重、人員學習培訓頻率、制度規范制定或研究性成果數量、管理經費占部門財政支出比重、土地行政人員占轄區總人口比重、公眾投訴或行政復議訴訟數量、窗口服務滿意度等用于部門內部管理水平評價。

5評價指標遴選綜合考慮數據可獲性與可靠性，應用層次分析法，通過專家咨詢和隸屬度分析，篩選、構建土地行政績效評價指標體系（表1）。專家包括30名從事土地資源管理研究的高校教師及15名地方國土局處（室、科）負責人。專家咨詢過程中，采用半開放式問卷。首輪咨詢時共設計80個評價指標，經過專家咨詢和分析調整，刪除了“中低產田整治比例”、“單位土地化肥施用量”等16個指標；補充“閑置土地占建設用地總量比例”等5個指標對5個指標進行替換，例如將“耕地潛力利用率”調整為“糧食單產”，“失地農民分享土地收益比例”用“被征地農民參保覆蓋率”替代；剔除10個隸屬度小于0.2的指標；最終選擇59個評價指標。

指標權重與標準值

1指標權重確定采用判斷矩陣和直接評分法確定指標權重。首輪專家征詢時，45名專家通過判斷矩陣對指標重要性進行打分；次輪征詢時專家參照上輪咨詢結果平均值直接打分；多輪咨詢后得到平均指標權重（表1）。專家咨詢結果顯示，土地資產管理和土地資源管理權重較高，分別為0.3637、0.3240；支撐體系建設和部門內部管理權重分別為0.1703、0.1420。子準則層中，土地養育功能管理、土地利用管理、土地供應管理、土地收益管理、信息化建設與政務公開、公眾訴求與滿意度等權重較高。

2指標標準值理論上，自然條件、經濟發展水平和主體功能定位存在明顯差異的地區應采用差別化的土地行政績效評價標準。由于研究區域各縣（市、區）主體功能上差異不大，本文采用統一評價標準。根據不同指標的地區（時期）分異特征及土地管理的要求，分別采用目標值法、極值法或平均值法確定各類指標標準值。

評價分值計算方法

無錫市土地行政績效評價

1數據來源

（1）統計數據。無錫市社會經濟統計數據主要來自地方統計年鑒、統計公報。土地管理數據通過市級和縣級國土局相關處室調查，或整理部門統計資料、研究報告取得。（2）調查問卷數據。公眾對土地行政窗口服務滿意度、公眾對土地利用規劃和基本農田保護等政策法規認知度、公眾對土地行政部門的整體滿意度調查問卷在各區（市）行政服務窗口隨機發放，由接受了土地行政部門服務的公眾填寫，每個區（市）發放問卷30份。部門人員對本單位滿意度調查由隨機抽選的土地行政人員填寫，每個區（市）發放問卷10份。

3.22004年-2009年無錫市土地行政績效變化

研究結果顯示，2004年-2009年無錫市土地行政績效改進明顯（圖1）。2004年綜合評價分值為68.73，2009年為88.47，上升19.75。對加權后準則層評價分值進行分析發現，土地資產管理水平提升對2004年-2009年無錫市土地行政績效改進的貢獻為11.30，貢獻率高達57.2%；其次為土地資源管理，貢獻率為16.6%；支撐體系建設和部門內部管理對期間土地行政績效提升貢獻率接近，分別為13.3%、12.9%，說明期間無錫市土地行政績效提升主要得益于土地資產管理水平的提升。從子準則層評價分值來看，2004年-2009年無錫市土地行政部門人力資源管理、土地收益管理、部門學習及創新能力、土地行政執法、土地資產評估與地價管理、土地供應管理、土地利用管理的改進較明顯（表2）。（1）從土地資源管理來看，森林覆蓋率從18.70%提高至26.20%，單位城鎮工礦用地COD排放量從0.69t/hm2下降至0.44t/hm2，土地的生態功能得到較好的維護；通過土地整理等手段，土地的養育功能基本得到穩定，糧食單產從5649kg/hm2上升至6772kg/hm2；隨著農村土地綜合整治力度加大，農村居民點用地逐步減少，城鎮人均居住面積增加，土地承載功能穩中有升。（2）土地資產管理進步主要體現在：①市場機制在城鎮土地配置中的基礎性作用得到更地好發揮，土地招拍掛出讓比例從21.24%提升至78.05%；②土地集約利用水平顯著上升，城鎮工礦用地地均GDP從373.03萬元/hm2提高至803.55萬元/hm2；③土地收益分配向民生用地保障、失地農民安置傾斜，被征地農民參保覆蓋率從67.81%上升至97.32%，城鎮保障性住房用占住宅用地供應比率從33.00%提高至61.00%。

（3）從土地行政支撐能力建設來看，土地違法案件數量從760件減少至109件，閑置土地處置率從21.95%上升至56.52%，土地執法能力和公眾參與水平提升明顯。（4）從部門內部管理來看，人員專業技能培訓力度加大，參加學習培訓人次比例從5.85%提高至15.74%，加上高學歷專業人才不斷引進，土地行政的人力資源支撐不斷改善。同時，評價結果也顯示無錫市土地行政應更加注重土地資源養育功能管理。由于耕地補充受到后備土地資源限制，2009年土地資源管理評價分值出現負增長。同時，無錫市應注重城鄉人口、土地的平衡，促進城鎮工礦用地擴展與城鎮人口協調發展。

32009年不同市（區）土地行政績效比較

2009年無錫市各市（區）土地行政績效存在較為明顯的差異，呈現南北高、中間低的空間特征（圖2）。綜合評價分值由高到低依次為宜興市（82.87）、濱湖區（79.05）、江陰市（78.75）、三城區（77.23）、新區（76.53）、惠山區（74.97）、錫山區（72.58）。從未加權準則層評價分值來看，部門內部管理評價分值的地區差異最顯著，最高分值（江陰市88.47）比最低分值（惠山區63.11）超出25.36；其次是土地資源管理，最高分值（宜興市87.84）比最低值（三城區64.73）超出12.21；第三是土地資產管理，最高分值（江陰市80.95）比最低分值（錫山區69.65）超出11.30；管理支撐體系的地區差異最小，最高分值與最低分值僅差8.41。從加權后準則層評價分值來看，土地資源管理、土地資產管理、部門內部管理和管理支撐體系對土地行政績效評價分值的地區差異貢獻度依次遞減。

對子準則層評價分值進行考察發現，各市（區）在學習與創新能力、人力資源管理、土地養育功能管理、土地資產評估與地價管理、勤政廉政狀況、土地生態功能維護等方面存在較大差異（表3），不同市（區）土地行政的優勢與需要加以改進的方面也不同。例如，江陰市在民生保障（包括被征地農民參保、城鎮經營性用地與住宅用地價格與居民收入水平差距控制）、人員素質與技能培訓，宜興市在土地整治與耕地補充、土地生態建設（森林保護、單位城鎮工礦用地COD排放）、保障性住房用地供應，錫山區在建設用地規模控制與效益提升、協議出讓土地定價，惠山區在經營性與住宅用地價格與居民收入差距控制、閑置土地處置，濱湖區在城鄉建設用地結構與人均城鎮工礦用地調整、土地生態建設、城鎮存量建設用地開發，無錫新區在新增城鎮工礦用地節約用地管理、土地行政人員素質與能力，三城區在單位城鎮工礦用地COD排放控制、存量建設用地開發與供應上具有各自的優勢。同時，江陰市土地整治補充耕地少、城鄉建設用地中農村居民點用地比重過高、（現行人口與土地統計口徑下）農村居民點用地與農村人口變化不夠協調、單位城鎮工礦用地COD排放量過大導致土地資源管理評價分值較低，改進土地資源管理績效的重點是加強農村土地綜合整治，優化產業用地結構，降低單位城鎮工礦用地COD排放量。惠山區應加強土地行政管理部門的人力資源建設。

結論與討論

本文從土地資源管理、土地資產管理、支撐體系建設和部門內部管理4個方面出發，構建了縣、市土地行政績效評價指標體系與方法。實證研究發現，無錫市近年土地行政績效提升主要得益于土地資產管理改進，部門人力資源管理、土地收益管理、學習及創新能力、土地行政執法、土地資產評估與地價管理、土地供應管理、土地利用管理的進步較突出。從不同市（區）來看，部門內部管理的地區差異較顯著，但土地資源管理對市（區）之間土地行政績效評價分值差異的貢獻最大。不同地區在學習與創新能力、人力資源管理、土地養育功能管理、土地資產評估與地價管理、勤政廉政狀況、土地生態功能維護等方面差距較大。

提升土地行政績效既需要完善的技術與法制支撐、高水平的內部管理，也要求合理定位地方土地行政職能與分工。要在全國建立、推廣土地行政績效管理，首先應從土地行政的外部環境入手，深化政府管理體制改革，改變以GDP為主導的政府考核體系，減輕地方政府對“土地財政”的依賴和不當干預，使土地行政回歸其正常職能。土地行政績效管理應與主體功能區規劃實施相結合，通過差別化的評價標準與指標權重，引導不同地區調整土地行政重點、改進土地行政方法。其次，在土地行政系統內部建立與績效考核相配套的激勵—約束機制，強化評價結果的運用。發揮土地省以下垂直管理體制優勢，將市、縣土地行政部門主要領導的選撥、土地利用規劃和計劃指標分配等與績效評價結果掛鉤，對地方政府和管理人員形成足夠的激勵。對于土地行政績效不夠理想的地區，加強土地督察和業務指導，強化績效管理的約束作用和權威性。第三，科學的土地行政績效評價需要全面準確的信息作為支撐，可借助各地土地管理信息化建設契機，完善土地行政統計內容與標準，開發應用系統軟件，降低績效管理的成本，增強其可行性與可推廣性。最后，盡管土地行政績效管理以自上而下的政府內部管理為主，但不應忽視公眾的作用，評價內容和指標的選擇、評價過程的開展和評價結果的應用都應充分考慮地方公眾利益訴求與參與。

作者：姜海姚旻辰段修亭曲福田王博顧漢龍單位：南京農業大學中國土地問題研究中心無錫市國土資源局