從行政法視角審視社會(huì)管理范文
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自2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理,推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”以來(lái),我國(guó)實(shí)務(wù)界和理論界普遍展開(kāi)了社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理和社會(huì)管理體制創(chuàng)新方面的探索,并取得了可喜的成果。2007年,黨的十七大報(bào)告提出要“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”,“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。2008年,總理在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上作政府工作報(bào)告,在社會(huì)建設(shè)、民主法制建設(shè)以及行政管理體制改革等語(yǔ)境下數(shù)次提及“社會(huì)管理”這一概念。①于是,社會(huì)管理被納入更完備的體系性框架之中,社會(huì)管理創(chuàng)新也就成為2009年底全國(guó)政法工作電視電話會(huì)議所強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項(xiàng)重點(diǎn)工作的組成部分之一,成為擺在各級(jí)黨委和政府面前的重大問(wèn)題,也成為理論界所面臨的重大研究課題。
要研究解決這個(gè)課題,就要對(duì)社會(huì)、社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理、社會(huì)管理體制、中國(guó)特色的社會(huì)管理體制乃至其他國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)管理體制等相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)探討,就要把握社會(huì)管理和社會(huì)管理創(chuàng)新的特點(diǎn)和規(guī)律,并將其置于中國(guó)國(guó)情尤其是共產(chǎn)黨執(zhí)政、社會(huì)主義建設(shè)和人類(lèi)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的大背景中加以認(rèn)識(shí)和把握。社會(huì)管理創(chuàng)新是以社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理為核心內(nèi)容的變革,也包括與此相聯(lián)系的政府職能轉(zhuǎn)變等制度與體制問(wèn)題,本文擬就這些問(wèn)題展開(kāi)探討,在確認(rèn)社會(huì)管理和社會(huì)管理創(chuàng)新相關(guān)問(wèn)題的基礎(chǔ)上,對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)容和路徑選擇進(jìn)行歸納總結(jié),以揭示社會(huì)管理創(chuàng)新的本質(zhì)特征和價(jià)值取向,并從行政法價(jià)值層面展開(kāi)分析,這對(duì)于“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”,架構(gòu)以法治理念為指導(dǎo),以法制體系、法治程序和規(guī)范為支撐的,涵蓋政府調(diào)控、利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、權(quán)利保障以及應(yīng)急機(jī)制等內(nèi)容的社會(huì)管理新體系,具有一定的借鑒和參考價(jià)值。
一、社會(huì)管理與社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)系
社會(huì)管理創(chuàng)新的含義極其豐富,這是由社會(huì)管理本身內(nèi)容的豐富多樣性所決定的。
(一)社會(huì)管理的概念界定
社會(huì)管理是政府職能的重要組成部分,但是,廣義上的社會(huì)管理又不限于政府的社會(huì)管理職能,它還包括其他主體以及社會(huì)自身的管理。作為政府職能之一的社會(huì)管理,是指國(guó)家通過(guò)制定一系列的社會(huì)政策和法規(guī)范,對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo),培育和健全社會(huì)結(jié)構(gòu),調(diào)整各類(lèi)社會(huì)利益關(guān)系,回應(yīng)社會(huì)訴求,化解社會(huì)矛盾,維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定,維護(hù)和健全社會(huì)內(nèi)外部環(huán)境,促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過(guò)程。
廣義上的社會(huì)管理則是多元主體以多樣化形式進(jìn)行的上述活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過(guò)程。人們對(duì)社會(huì)管理的研究大多涉及由單一主體到多元主體的討論,尤其是近年來(lái)關(guān)于NGO、NPO等第三部門(mén)研究的興起,使得人們?cè)絹?lái)越關(guān)注社會(huì)管理的多元主體問(wèn)題。[1]
社會(huì)管理的領(lǐng)域非常廣泛,包括城市社會(huì)管理、農(nóng)村社會(huì)管理、社區(qū)管理、社會(huì)社團(tuán)組織管理、社保管理以及流動(dòng)人口管理等傳統(tǒng)的、新型的甚至未來(lái)型的社會(huì)管理。不同領(lǐng)域和不同階段的社會(huì)管理都會(huì)面臨不同的創(chuàng)新課題,不同的專(zhuān)家學(xué)者根據(jù)自己的研究對(duì)社會(huì)管理以及社會(huì)管理創(chuàng)新所下的定義也會(huì)各不相同。
很顯然,對(duì)于行政法價(jià)值分析來(lái)說(shuō),并非只有作為政府職能之一的社會(huì)管理才有意義,其他主體以及社會(huì)自身的管理也具有重要的意義。尤其是對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家所普遍致力追求的協(xié)治(gov-ernance)或者善政(goodadministra-tion)[2](P110以下)目標(biāo)來(lái)說(shuō),其他主體以及社會(huì)自身的管理具有重要的權(quán)力配置、資源優(yōu)化和制度架構(gòu)的導(dǎo)向性意義。誠(chéng)如黨的十七大報(bào)告所明確指出的,要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”,確立參與型行政的理念[3](P171以下),皆具有重要的制度價(jià)值支撐作用。鑒于此,本文將社會(huì)管理中社會(huì)組織的定位等問(wèn)題一并納入視野來(lái)理解。但是,限于篇幅和論題集中性的要求等方面的制約,本文的研究只能將討論聚焦于作為政府職能之一的社會(huì)管理以及社會(huì)管理創(chuàng)新的行政法價(jià)值分析,對(duì)其他主體的定位等問(wèn)題的涉獵,皆是為了服務(wù)于政府職能定位和發(fā)展方向的目標(biāo)。只有如此,才能堅(jiān)持行政法的學(xué)科特色,也才能從行政法視野來(lái)準(zhǔn)確地作出相應(yīng)的價(jià)值判斷。
(二)社會(huì)管理創(chuàng)新及創(chuàng)新系統(tǒng)的啟動(dòng)
社會(huì)管理創(chuàng)新,是指在現(xiàn)有社會(huì)管理?xiàng)l件下,運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗(yàn),依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展態(tài)勢(shì),尤其是依據(jù)社會(huì)自身的運(yùn)行規(guī)律乃至社會(huì)管理的相關(guān)理念和規(guī)范,研究并運(yùn)用新的社會(huì)管理理念、知識(shí)、技術(shù)、方法和機(jī)制等,對(duì)傳統(tǒng)的管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進(jìn)行改革,建構(gòu)新的社會(huì)管理機(jī)制和制度,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理新目標(biāo)的活動(dòng)或者這些活動(dòng)的過(guò)程。[4]社會(huì)管理創(chuàng)新既是活動(dòng),也是活動(dòng)的過(guò)程,是以社會(huì)管理的存在為前提的,其目的在于使社會(huì)能夠形成更為良好的秩序,產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
社會(huì)管理創(chuàng)新是社會(huì)管理完善和發(fā)展的“主發(fā)動(dòng)機(jī)”。[5]科學(xué)合理的社會(huì)管理創(chuàng)新能夠?qū)е律鐣?huì)管理的完善與發(fā)展,為社會(huì)、社會(huì)成員乃至社會(huì)外的主體帶來(lái)發(fā)展和變革的機(jī)會(huì),最終導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家一定時(shí)期的社會(huì)建設(shè)繁榮、社會(huì)管理順暢,形成政府、社會(huì)和個(gè)人良性互動(dòng)的“創(chuàng)新盛世”。但是,一個(gè)成熟的社會(huì)當(dāng)以既有秩序的維持和享受既有秩序效應(yīng)為常態(tài),而以既有秩序的更迭和舍棄即“創(chuàng)新”為補(bǔ)充、調(diào)劑和必要的活力來(lái)源。更何況,某種先進(jìn)的理論、方法和理念,當(dāng)會(huì)伴隨社會(huì)管理創(chuàng)新的推進(jìn)而逐漸得以擴(kuò)散和普遍化,形成一種新的常態(tài)社會(huì)管理;一定時(shí)期過(guò)后,這種“創(chuàng)新”的結(jié)果也會(huì)遭遇“梗阻”,甚至其自身也有可能成為新的阻礙社會(huì)建設(shè)順利進(jìn)行的要素,使得政府、社會(huì)和個(gè)人之間的關(guān)系不僅不能良性互動(dòng),而且還會(huì)呈現(xiàn)出錯(cuò)位、越位、缺位等僵化停滯狀態(tài)。于是,為了新的價(jià)值追求,人們便會(huì)又開(kāi)始尋求并實(shí)施新的社會(huì)管理創(chuàng)新。
社會(huì)管理創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的、綜合的系統(tǒng),要確保其始終發(fā)揮應(yīng)有的重要作用,就必須建構(gòu)相應(yīng)的系統(tǒng)機(jī)制予以支撐。新知識(shí)、新方法、新技術(shù)和新理念等往往是引發(fā)啟動(dòng)該系統(tǒng)的機(jī)會(huì)或者契機(jī),通過(guò)建立、組織和促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新系統(tǒng),形成、改進(jìn)或者不斷發(fā)展社會(huì)管理的機(jī)制或者制度,這又為下一輪社會(huì)管理創(chuàng)新系統(tǒng)的啟動(dòng)準(zhǔn)備了條件。在行政法視野中,這一系列活動(dòng)皆需有相應(yīng)的規(guī)范、規(guī)則乃至機(jī)制、制度等予以支撐,而創(chuàng)新本身的靈活性、條件限制性等決定了其需要較為寬松的外部支撐環(huán)境。于是,相應(yīng)的授權(quán)和裁量準(zhǔn)則也就因此而獲得了廣闊的用武之地。
總的說(shuō)來(lái),這種循環(huán)系統(tǒng)的內(nèi)部要素、結(jié)構(gòu)和功能,決定了某項(xiàng)社會(huì)管理創(chuàng)新是否能夠順利推進(jìn),而每一項(xiàng)社會(huì)管理創(chuàng)新的成功,又將為該系統(tǒng)自身的完善和發(fā)展提供重要的推進(jìn)和支撐。社會(huì)管理創(chuàng)新與社會(huì)管理是統(tǒng)一系統(tǒng)的兩個(gè)側(cè)面。社會(huì)管理創(chuàng)新依賴于既有的社會(huì)管理,同時(shí)又是既有的社會(huì)管理充實(shí)完善的動(dòng)力;決策科學(xué)化和實(shí)效化有賴于社會(huì)管理創(chuàng)新,而社會(huì)管理創(chuàng)新有助于確保外部環(huán)境和內(nèi)部條件的有機(jī)結(jié)合,助推社會(huì)管理決策科學(xué)化和實(shí)效化;相關(guān)法規(guī)范和制度的完善,乃是社會(huì)管理決策科學(xué)化、實(shí)效化以及社會(huì)管理創(chuàng)新的重要支撐。
二、社會(huì)管理理念的更新
正確的社會(huì)管理理念是社會(huì)管理創(chuàng)新的先導(dǎo),是確保社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)效性和持續(xù)性的重要基礎(chǔ)。從新的管理思想或者觀念的產(chǎn)生開(kāi)始,直至新的社會(huì)管理方法、機(jī)制和制度得以運(yùn)用轉(zhuǎn)化,整個(gè)過(guò)程既是社會(huì)管理創(chuàng)新,亦是既有社會(huì)管理的運(yùn)行和發(fā)展。社會(huì)管理創(chuàng)新的目的在于將創(chuàng)新變?yōu)閷?shí)用的管理手段、方式和方法,乃至確立新的管理機(jī)制和制度,以實(shí)現(xiàn)更大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。社會(huì)管理來(lái)源于社會(huì)建設(shè)實(shí)踐,社會(huì)建設(shè)實(shí)踐是社會(huì)管理之本。社會(huì)管理需要不斷發(fā)展和完善,社會(huì)管理創(chuàng)新就是社會(huì)管理發(fā)展和完善的體現(xiàn),而相關(guān)法規(guī)范的完善和理念的更新則是社會(huì)管理和社會(huì)管理創(chuàng)新的重要支撐。
更新社會(huì)管理理念,不僅要強(qiáng)調(diào)“親情化服務(wù)、人性化管理、市民化待遇”[6],更為重要的是,要強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變?nèi)芙y(tǒng)制型政府治理范式,“高度重視和維護(hù)人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的利益”,“把和諧社會(huì)建設(shè)擺在重要位置”[7],實(shí)現(xiàn)從國(guó)家本位到社會(huì)本位的轉(zhuǎn)換。
更新社會(huì)管理理念,不僅要強(qiáng)調(diào)寓管理于服務(wù)之中,以服務(wù)促管理,實(shí)現(xiàn)由防范型管理向平等型、服務(wù)型、無(wú)償型管理的轉(zhuǎn)變,讓所有社會(huì)成員都能夠在社會(huì)管理創(chuàng)新中感到更快捷、更便利、更文明、更和諧,更要強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)調(diào)作業(yè),培育社會(huì)組織管理主體,尊重社會(huì)自治,助推社會(huì)自律,確認(rèn)并保障社會(huì)多元主體的多元價(jià)值和利益訴求。[8]
更新社會(huì)管理理念,不僅要強(qiáng)調(diào)始終貫徹以人為本的發(fā)展觀,而且要強(qiáng)調(diào)將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法規(guī)范及時(shí)、充分且準(zhǔn)確地轉(zhuǎn)化為各類(lèi)法規(guī)范和制度,轉(zhuǎn)化為國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員切實(shí)確立和竭力踐行的基本價(jià)值追求,轉(zhuǎn)化為各類(lèi)社會(huì)管理主體進(jìn)行價(jià)值取舍和決策判斷的基本行為準(zhǔn)則。[9]
更新社會(huì)管理理念,不僅要強(qiáng)調(diào)政府職能的合理定位,而且要強(qiáng)調(diào)社會(huì)和社會(huì)組織自身的發(fā)展和完善,承認(rèn)、保護(hù)和促進(jìn)自主性社會(huì)的形成,完善社會(huì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置,包容社會(huì)的異質(zhì)性,正確認(rèn)識(shí)化解社會(huì)矛盾與紛爭(zhēng)解決機(jī)制常態(tài)化的關(guān)系,致力于多元的常態(tài)化社會(huì)管理機(jī)制和制度的建構(gòu)和完善。
三、社會(huì)管理創(chuàng)新的過(guò)程論視角
如前所述,社會(huì)管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。而社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程更為復(fù)雜,其作用也往往是難以判定的,短期效益不明顯,且其由于涉及管理范圍和管理對(duì)象的利益調(diào)整,因而難免遭遇各類(lèi)阻力,影響其發(fā)揮應(yīng)有的重要作用。只有確立過(guò)程論的視角,更新社會(huì)管理理念,切實(shí)以社會(huì)公共利益為核心,尊重各方各類(lèi)利益訴求,貼近社會(huì)生活,注重和強(qiáng)調(diào)服務(wù),密切政府與社會(huì)的關(guān)系,才能正確認(rèn)識(shí)和把握社會(huì)管理創(chuàng)新的意義和作用,帶動(dòng)社會(huì)管理方法和手段的創(chuàng)新,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理機(jī)制和制度的創(chuàng)新。
(一)社會(huì)管理方式方法的創(chuàng)新
社會(huì)管理創(chuàng)新的突破口或曰啟動(dòng)點(diǎn),往往是社會(huì)管理方式方法的創(chuàng)新,亦即社會(huì)管理手段的創(chuàng)新。從社會(huì)管理的規(guī)律性來(lái)看,社會(huì)管理整體機(jī)制和制度的創(chuàng)新必須以充分全面而客觀準(zhǔn)確地掌握社會(huì)建設(shè)以及社會(huì)成員的具體狀況為基礎(chǔ)和前提,而社會(huì)管理方式方法的創(chuàng)新對(duì)相關(guān)要素的要求則相對(duì)寬松得多。當(dāng)然,從實(shí)效性的角度來(lái)看,社會(huì)管理手段的創(chuàng)新同樣須依托于信息化管理技術(shù)和機(jī)制的支撐。要避免“行政方法不能用、經(jīng)濟(jì)方法不好用、法律方法不會(huì)用、思想教育不頂用”[10]的尷尬,必須依托于明確規(guī)定了各方主體的職能任務(wù)、權(quán)利義務(wù)和職責(zé)的法規(guī)范。只有在法規(guī)范和制度的支撐下,才能使社會(huì)管理形成一個(gè)完整的系統(tǒng),各要素之間相互聯(lián)系,相互影響,共同作用于社會(huì)事務(wù)的管理。
社會(huì)管理方式與方法的創(chuàng)新往往不是一次能夠完成的,而是在社會(huì)管理不斷發(fā)展變革的過(guò)程中逐步醞釀甚至要經(jīng)過(guò)不斷的試錯(cuò)過(guò)程才能實(shí)現(xiàn)的,因而,社會(huì)管理方式與方法的創(chuàng)新也就與社會(huì)管理創(chuàng)新一樣,處在一個(gè)不斷探索與發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程中,需要與之相適應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制予以支撐。
和其他管理一樣,社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)有效的方式與方法,注重通過(guò)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等基本環(huán)節(jié),充分利用各種資源工具,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理系統(tǒng)的最高效率和效益目標(biāo)。因此,社會(huì)管理創(chuàng)新的本質(zhì)是通過(guò)社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整、改變與重新組合,以及外部環(huán)境的調(diào)適和保障,使社會(huì)管理發(fā)生整體功能的轉(zhuǎn)變,是不斷探索、組合和發(fā)展的過(guò)程。社會(huì)管理方式與方法的創(chuàng)新經(jīng)過(guò)諸多復(fù)雜而艱難的環(huán)節(jié),最終將改變或者發(fā)展傳統(tǒng)的機(jī)制與制度,形成與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的新的組織形式,從而推動(dòng)社會(huì)的健康發(fā)展。在目前階段,社會(huì)管理方式與方法的創(chuàng)新重要的是要完善社會(huì)管理手段,實(shí)現(xiàn)由單一的行政手段向綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政、教育等手段的轉(zhuǎn)變。而各種手段的綜合運(yùn)用和實(shí)效性保障,有賴于行政手段論和行政手段保障論以及相關(guān)法規(guī)范的充實(shí)和完善。
(二)社會(huì)管理機(jī)制制度的創(chuàng)新
社會(huì)管理機(jī)制制度的創(chuàng)新是社會(huì)管理創(chuàng)新的根本所在,是各類(lèi)創(chuàng)新的支撐和保障。無(wú)論是社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理,還是社會(huì)管理創(chuàng)新,都必須有法規(guī)范作支撐、有制度作保障。因此,為了推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新健康發(fā)展,確保社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)效性和持續(xù)性,就必須建立和完善相關(guān)法規(guī)范和制度,解決好權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一問(wèn)題,用法規(guī)范和制度來(lái)規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)管理及社會(huì)管理創(chuàng)新,切實(shí)做到有法可依,依法管理和服務(wù),依良法善治,形成解決問(wèn)題和創(chuàng)新發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。
社會(huì)管理機(jī)制和制度變革是完善和發(fā)展社會(huì)管理的基石。因此,要整合各種社會(huì)管理資源和手段,形成解決問(wèn)題的合力,消除既有管理中的各種弊端,切實(shí)推進(jìn)社會(huì)管理機(jī)制和制度的建構(gòu)與完善。
社會(huì)管理是政府職能的重要組成部分之一,但是,政府并非社會(huì)管理的唯一主體。黨的十七大報(bào)告提出:“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局,健全基層社會(huì)管理體制。最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力,最大限度增加和諧因素,最大限度減少不和諧因素。”[11]這是社會(huì)管理機(jī)制制度創(chuàng)新的指導(dǎo)原則:要形成并健全四種主體分工明確、各司其職又相互配合的新的社會(huì)管理格局;要注重對(duì)基層社會(huì)管理體制的健全完善;要最大限度地激發(fā)社會(huì)的創(chuàng)造力。所有這一切,都要服務(wù)于和諧社會(huì)建設(shè)的需要,有利于建立一種能夠促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的新型社會(huì)管理體制。
管理主體創(chuàng)新是社會(huì)管理機(jī)制制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。社會(huì)管理機(jī)制制度的創(chuàng)新,要求對(duì)各類(lèi)主體的職能范圍作出明確界定,并按其職能來(lái)分別設(shè)計(jì)管理機(jī)制,構(gòu)筑相應(yīng)的法規(guī)范和制度。雖然這些都是需要進(jìn)一步探索和研究的課題,但是,社會(huì)管理要形成多元主體共管、整合社會(huì)管理資源、增強(qiáng)基層自治功能的綜合治理模式,這一點(diǎn)是毋庸置疑的。實(shí)際上,強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員和管理者是社會(huì)管理創(chuàng)新的主體,這本身就是對(duì)既有的政府是社會(huì)管理和創(chuàng)新的唯一主體這種模式的突破;厘委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與在社會(huì)管理格局中的定位,這本身就是社會(huì)管理機(jī)制制度的創(chuàng)新,也是行政法基本制度乃至基本原理的發(fā)展和完善。在多元主體的社會(huì)管理格局中探索一種互動(dòng)協(xié)作的運(yùn)行模式,更需要堅(jiān)實(shí)的機(jī)制制度作為支撐。在這個(gè)意義上,對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究,也是社會(huì)管理機(jī)制制度創(chuàng)新的重要組成部分。
需要強(qiáng)調(diào)的是,社會(huì)管理創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)從新的社會(huì)管理觀念、方法乃至機(jī)制制度的研究拓展到實(shí)際機(jī)制或者制度化運(yùn)用,不應(yīng)忽略既有的社會(huì)管理資源和手段。社會(huì)管理所追求的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“善治”,即達(dá)成兼顧各方面利益基礎(chǔ)上的公共利益最大化(公共福祉)。所以,無(wú)論是推動(dòng)參與型行政乃至自治型社會(huì)管理的理念拓展,還是探索社區(qū)矯治和特殊人群幫教的新機(jī)制,都應(yīng)當(dāng)以社會(huì)管理的秩序價(jià)值與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益為根本目標(biāo)。換言之,社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)以社會(huì)為導(dǎo)向,以社會(huì)成員和管理者為主體,以法規(guī)范和制度為支撐,以新手段和新機(jī)制的開(kāi)發(fā)運(yùn)用為契機(jī),以提高社會(huì)管理的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益、增強(qiáng)社會(huì)成員的自治力和培育新的社會(huì)成員為目標(biāo),重視外部環(huán)境和內(nèi)部條件的有機(jī)結(jié)合,通過(guò)新的管理方式和方法的開(kāi)發(fā)運(yùn)用促進(jìn)機(jī)制或者整個(gè)制度要素的優(yōu)化配置,以有限的管理成本投入取得最大的制度資源優(yōu)化組合。
四、社會(huì)管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容及需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題
(一)社會(huì)管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容
創(chuàng)新社會(huì)管理模式,必須創(chuàng)新管理內(nèi)容,厘清管理領(lǐng)域,強(qiáng)化社會(huì)公共事務(wù)的管理,有效調(diào)處社會(huì)矛盾,維護(hù)各方各類(lèi)群體的正當(dāng)權(quán)益。推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,雖然要以既有的管理資源和手段為基礎(chǔ),借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),但是,創(chuàng)新的答案依然要靠不斷的探索和實(shí)踐,要在社會(huì)管理實(shí)踐中尋找,要根據(jù)我國(guó)發(fā)展的特定階段和現(xiàn)實(shí)國(guó)情來(lái)探尋。正如總書(shū)記所指出的:“只有建立起與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化體制相適應(yīng)的社會(huì)體制,才能形成與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化秩序相協(xié)調(diào)的社會(huì)秩序。”[12]
社會(huì)管理創(chuàng)新的推進(jìn),應(yīng)當(dāng)有助于良好社會(huì)環(huán)境的形成,有助于解決快速發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的諸多社會(huì)問(wèn)題,有助于建構(gòu)科學(xué)的社會(huì)管理機(jī)制和制度。社會(huì)管理創(chuàng)新的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是社會(huì)建設(shè)的完善和社會(huì)繁榮,應(yīng)當(dāng)是獲得更大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益,應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)兼顧各方各類(lèi)利益基礎(chǔ)上的公共利益最大化(公共福祉)。根據(jù)這種社會(huì)管理創(chuàng)新目標(biāo),可以將社會(huì)管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容歸納為如下幾個(gè)方面:
(1)正確處理政府與社會(huì)組織以及各相關(guān)主體之間的關(guān)系,明確各方主體在社會(huì)管理中的定位。在強(qiáng)調(diào)黨和政府在社會(huì)建設(shè)中的中心位置的同時(shí),還要健全和完善社會(huì)自治、自律和自我發(fā)展的新機(jī)制,充分發(fā)揮各種社會(huì)組織和公民個(gè)人在社會(huì)管理中的主體性及其對(duì)政府社會(huì)管理的監(jiān)督制約作用。
(2)建構(gòu)和實(shí)施以權(quán)利為導(dǎo)向的社會(huì)政策體系,尊重和保障社會(huì)組織和個(gè)人的權(quán)利和自由,加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)體系建設(shè),提升社會(huì)管理和服務(wù)水平,消除社會(huì)排斥,推動(dòng)社會(huì)融合。
(3)加強(qiáng)民生制度建設(shè),確立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)各方共同參與的社會(huì)管理新機(jī)制。改善和保障民生問(wèn)題不僅是政府履行社會(huì)管理職能的必然要求,而且是政府行政必須優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的基本職能,也是需要社會(huì)和個(gè)人共同努力才能解決的問(wèn)題。政府既要承擔(dān)起直接提供各類(lèi)服務(wù)的職責(zé),又要善于借助所掌握的權(quán)力、權(quán)威和信息、資源,調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性,使他們參與解決民生問(wèn)題。只有動(dòng)員社會(huì)各方積極、廣泛、持續(xù)參與與協(xié)作,才能真正在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上建構(gòu)一種新的政府與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)關(guān)注民生、保障民生、促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步這一目標(biāo)。
(4)健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和應(yīng)急管理體系建設(shè),提高應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的能力,并形成維護(hù)社會(huì)和諧、有效處理社會(huì)公共危機(jī)事件的社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制。在群體性事件等危機(jī)處理中,要善于進(jìn)行“情緒疏導(dǎo)”和“情緒管理”,以貼近的感情疏導(dǎo)民情,化解危機(jī),而不是機(jī)械、簡(jiǎn)單地運(yùn)用“物質(zhì)滿足”或者“物質(zhì)誘導(dǎo)”的方式。
(5)激發(fā)全社會(huì)參與社會(huì)管理的主動(dòng)性,進(jìn)一步完善社會(huì)管理的運(yùn)行機(jī)制。要建立不同社會(huì)主體之間平等、民主的社會(huì)合作機(jī)制,倡導(dǎo)參與型行政理念,形成兼顧各方各類(lèi)利益、將全體人民的發(fā)展利益與環(huán)境生態(tài)利益相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展管理機(jī)制,努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。
(二)社會(huì)管理創(chuàng)新須重點(diǎn)解決的問(wèn)題
推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,進(jìn)一步完善社會(huì)管理體系,既要全面展開(kāi)工作,又要抓住源頭性、根本性和基礎(chǔ)性問(wèn)題,重點(diǎn)在于解決好流動(dòng)人口的服務(wù)管理、特殊人群的幫教管理、社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)的綜合治理、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)的建設(shè)管理、社會(huì)組織的管理服務(wù)等問(wèn)題。[13]
(1)推進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)管理的創(chuàng)新。要公平對(duì)待、切實(shí)保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益,從就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女教育等基本民生問(wèn)題入手,不斷創(chuàng)新統(tǒng)一有效的管理新機(jī)制,結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè),積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍管理制度改革,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和服務(wù)全覆蓋的人口互動(dòng)管理模式,使流動(dòng)人口能夠全面參與并真正融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活,變流動(dòng)為活力,從根本上解決流動(dòng)人口不穩(wěn)定和不和諧等問(wèn)題。
(2)推進(jìn)特殊人群幫教管理的創(chuàng)新。要建立健全對(duì)服刑在教人員、刑釋解教人員、社會(huì)閑散人員特別是青少年以及吸毒人員等高危人群的常態(tài)化幫教管控機(jī)制,充分發(fā)揮基層組織和社會(huì)組織的積極作用,推動(dòng)教育改造與安置幫教工作雙延伸。對(duì)特殊人群的幫教管理,要有措施、有方法、有體系,應(yīng)在解決他們的實(shí)際困難、促進(jìn)他們的發(fā)展上下工夫,尤其是應(yīng)當(dāng)致力于建構(gòu)和完善幫助其更好地融入社會(huì)的機(jī)制制度,從根本上化解社會(huì)矛盾。
(3)推進(jìn)社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)綜合治理的創(chuàng)新。要將城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等地區(qū)的治理和城鄉(xiāng)規(guī)劃、地區(qū)改造相結(jié)合,在完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善生活環(huán)境的基礎(chǔ)上,健全基層組織,延伸公共服務(wù),切實(shí)處理好整治、服務(wù)、管理和發(fā)展的相互關(guān)系;要對(duì)小旅館、娛樂(lè)、洗浴場(chǎng)所等實(shí)行耐心指導(dǎo)、重點(diǎn)防控、過(guò)程監(jiān)管,完善長(zhǎng)效機(jī)制,突出指導(dǎo)服務(wù)理念。
(4)推進(jìn)虛擬社會(huì)建設(shè)管理的創(chuàng)新。要提高對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)識(shí),注重研究互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)在規(guī)律和規(guī)則,充分運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段,加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)與有效管理,特別是要認(rèn)真研究和充分利用法律手段,依法保證互聯(lián)網(wǎng)健康有序發(fā)展。既要把網(wǎng)絡(luò)輿情作為聽(tīng)民聲、察民意的重要渠道,又要高度重視和評(píng)估輿情影響,主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)普遍關(guān)心的問(wèn)題,正確引導(dǎo)網(wǎng)上輿論,維護(hù)網(wǎng)上秩序,營(yíng)造有利于社會(huì)穩(wěn)定的輿論環(huán)境。
(5)推進(jìn)社會(huì)組織管理服務(wù)的創(chuàng)新。要致力于對(duì)社會(huì)組織的研究,承認(rèn)社會(huì)組織在國(guó)家發(fā)展與建設(shè)中尤其是社會(huì)管理創(chuàng)新中的重要地位和積極作用,并按照社會(huì)組織發(fā)展規(guī)律施以有效監(jiān)管,健全和完善相關(guān)法規(guī)范。黨的十六屆六中全會(huì)明確提出:完善培育發(fā)展和依法管理社會(huì)組織的政策措施,發(fā)揮社會(huì)組織在提供服務(wù)、表達(dá)訴求、規(guī)范行為中的積極作用。要做到依法準(zhǔn)入、依法規(guī)范管理,充分運(yùn)用好社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制、社會(huì)自治功能和社會(huì)調(diào)節(jié)的力量,使社會(huì)組織真正發(fā)揮其溝通政府、企業(yè)和社會(huì)的橋梁、紐帶作用。
五、社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑選擇
堅(jiān)持創(chuàng)新,才能推動(dòng)社會(huì)管理進(jìn)步,才能推動(dòng)社會(huì)建設(shè)提速,才能促進(jìn)社會(huì)自身的發(fā)展,才能夠兼顧社會(huì)各類(lèi)成員的利益并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。但是,社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑選擇乃至?xí)r序和重點(diǎn)等方面仍然需要進(jìn)一步加強(qiáng)研究。推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,首要的是搞好制度建設(shè),完善社會(huì)管理的一系列政策和法規(guī)范,建立與構(gòu)建和諧社會(huì)相適應(yīng)的社會(huì)管理新格局。
推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,重要的是要完善參與型及自治型治理結(jié)構(gòu),重視對(duì)優(yōu)秀的管理者、優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)人員和優(yōu)秀的社會(huì)組織的培養(yǎng)和培育,通過(guò)對(duì)社會(huì)管理領(lǐng)域進(jìn)行過(guò)程引導(dǎo)和規(guī)范,實(shí)現(xiàn)政府對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)和創(chuàng)新行為的有意識(shí)引導(dǎo)、調(diào)控和激勵(lì),形成卓有成效的社會(huì)管理創(chuàng)新生態(tài)機(jī)制。
社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于要用參與型乃至自治型社會(huì)管理的理念來(lái)指導(dǎo)各種社會(huì)管理實(shí)踐。創(chuàng)新是社會(huì)管理之魂,只有在實(shí)踐當(dāng)中不斷地創(chuàng)新,社會(huì)管理才能逐步走向善治、善政,國(guó)家才能有效協(xié)調(diào)各種社會(huì)關(guān)系,化解社會(huì)矛盾,促進(jìn)各種社會(huì)力量健康成長(zhǎng),并最終實(shí)現(xiàn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)。
社會(huì)管理創(chuàng)新要確立正確方向和科學(xué)路徑,要促進(jìn)社會(huì)活力而不是要限制社會(huì)活力,要對(duì)利益調(diào)整進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革,要尊重不同的價(jià)值觀念,倡導(dǎo)不同的行為模式,傾聽(tīng)不同的利益訴求,重視溝通與協(xié)調(diào)。當(dāng)然,社會(huì)管理創(chuàng)新就是利益的重新調(diào)整,因而不可避免地會(huì)使某些群體或者個(gè)人的既有利益受到損害乃至喪失。社會(huì)管理創(chuàng)新要對(duì)利益調(diào)整進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革,同時(shí)要盡可能地兼顧各方各類(lèi)利益。但是,強(qiáng)調(diào)兼顧各方各類(lèi)利益絕不是不能損害任何利益,絕不意味著不能采取任何強(qiáng)制性手段。問(wèn)題的關(guān)鍵在于改革中的利益調(diào)整要著眼于整個(gè)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步,要引入行政過(guò)程論,對(duì)各方各類(lèi)利益進(jìn)行綜合的全面衡量,依法作出科學(xué)合理的裁量判斷。
社會(huì)管理創(chuàng)新是一種具有高度自主性的創(chuàng)造性活動(dòng),依賴于不同思想、意見(jiàn)和利益訴求的相互交流和撞擊,依賴于開(kāi)放性、自由交流、容忍不同觀點(diǎn)的環(huán)境,更依賴于相關(guān)各方全方位參與管理、決策或者提出合理化建議。這是社會(huì)管理創(chuàng)新的規(guī)律性特征,在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的過(guò)程中要予以最大限度的尊重。
六、政法機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中的職能發(fā)揮
社會(huì)管理創(chuàng)新主要涉及行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和社會(huì)成員的關(guān)系問(wèn)題,即使從黨的十七大報(bào)告所提出的社會(huì)管理格局來(lái)看,也只是涉及黨委、政府、社會(huì)和公眾的定位和界限厘清問(wèn)題,似乎與政法機(jī)關(guān)沒(méi)有直接關(guān)系。但是,這并不意味著政法機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中沒(méi)有用武之地。相反,各級(jí)政法機(jī)關(guān)依法推進(jìn)其本職工作,便是為社會(huì)管理創(chuàng)新創(chuàng)造良好的外部環(huán)境,并且其中有些職能本身就是直接參與社會(huì)管理創(chuàng)新工作。全國(guó)政法工作電視電話會(huì)議提出要深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作。很顯然,在這里,社會(huì)管理創(chuàng)新被作為這三項(xiàng)重點(diǎn)工作之一加以強(qiáng)調(diào),說(shuō)明政法工作在社會(huì)管理創(chuàng)新方面同樣肩負(fù)著重要的使命。
無(wú)論是法院依法判決、裁定,還是檢察院的依法抗訴監(jiān)督,對(duì)于社會(huì)管理創(chuàng)新機(jī)制制度的形成和不斷完善,提高其制度化、法制化乃至法治化的水平,都具有重要的規(guī)范、促進(jìn)和監(jiān)督制約作用。而政法機(jī)關(guān)和政法干警把推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作作為民心工程、實(shí)事工程、保障工程來(lái)抓[14],有助于推動(dòng)政法工作全面發(fā)展進(jìn)步。問(wèn)題的關(guān)鍵是如何推進(jìn)。必須強(qiáng)調(diào)指出的是,運(yùn)動(dòng)式的形式主義的所謂推進(jìn),是“依法”之悖論,無(wú)助于甚至?xí)?yán)重阻礙政法工作的健康發(fā)展。
“人民檢察院通過(guò)檢察活動(dòng),教育公民忠于社會(huì)主義國(guó)家,自覺(jué)地遵守憲法和法律,積極同違法行為作斗爭(zhēng)。”[15]檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步強(qiáng)化法律監(jiān)督,認(rèn)真履行第一責(zé)任,主動(dòng)服務(wù)第一要?jiǎng)?wù),不斷提高執(zhí)法辦案工作的質(zhì)量和水平,充分發(fā)揮各項(xiàng)檢察職能,積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新,通過(guò)執(zhí)法辦案來(lái)化解社會(huì)矛盾,維護(hù)司法公正,維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。執(zhí)法辦案是履行一切檢察職能的本源和歸宿,也是檢察機(jī)關(guān)積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)性工作。
創(chuàng)新是永恒的主題,無(wú)論是科學(xué)技術(shù)還是人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域,都需要倡導(dǎo)并保障創(chuàng)新。要加強(qiáng)社會(huì)管理理論學(xué)習(xí),了解和掌握社會(huì)管理發(fā)展的新趨勢(shì),更新社會(huì)管理知識(shí)和管理理念,不斷推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新工作。這一命題在行政法視野中同樣成立。不過(guò),行政法視野中的社會(huì)管理創(chuàng)新尤其強(qiáng)調(diào)依法推進(jìn)、依法保障、依法確立相應(yīng)的規(guī)范,依法建構(gòu)相應(yīng)的機(jī)制和制度。換言之,當(dāng)代社會(huì)管理的創(chuàng)新始終要求加強(qiáng)法治建設(shè),只有以法治理念為指導(dǎo),以法制體系、法治程序和規(guī)范為支撐來(lái)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,才能真正實(shí)現(xiàn)最佳的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益,才能真正構(gòu)建參與型、互動(dòng)型乃至自治型社會(huì)管理模式,實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的價(jià)值目標(biāo)。
