行政裁量權濫用現狀及控制對策范文

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隨著經濟的發展和社會的進步，行政權呈現出不斷擴張的趨勢，其中一個主要的表現就是行政自由裁量權的產生。行政自由裁量權是一種靈活性很強的行政權力，由于目前我國有些制度上的缺失，現實中的行政自由裁量權仍有被濫用和逾越的現象，影響與損害了政府的合法性與權威性。如何規范并制約行政自由裁量權，對于加強行政法治建設，提升我們黨的執政能力，都是刻不容緩的大事。

一、我國行政自由裁量權濫用的現狀

當前，隨著我國改革開放的不斷深入，市場經濟的日益發展，行政權滲透的領域也越來越多，而行政自由裁量權的濫用也在各個領域凸現出來。生活中的一些腐敗行為多與行政自由裁量的濫用有關，如土地批租、工程發包承包、某些帶有專營性質的特許經營、財政資金的投資補助獎勵、金融資金貸款的審批，以至人事的安排、干部的使用等等。

（一）濫用行政自由裁量權的表現

1.行政自由裁量權公權私用現象

一些行政執法者在執法時偏離立法目的，沒有考慮相關的因素，或者對不相關的因素進行裁量做出決定。一是一些行政執法人員濫用職權。假公濟私、公報私仇、以權謀私，以實現種種不廉潔的動機。二是一些行政處罰顯失公正。如行政執法不是出于維護市場秩序的目的，而是為了給自己的部門創收，結果行政執法演變成“為罰款而罰款，為收費而罰款”或變成自身情緒的發泄途徑。三是一些行政機關拖延履行法定職責。行政管理的一個很重要原則就是效率原則，如果違反這一原則，或者出于某種不廉潔動機而拖延履行法定職責，也是不正確地行使了自由裁量權，人民法院可依法判決行政機關限期履行法定職責。

2.行使過程中對各方利益協調的失衡

某些行政機關在行使自由裁量權時違反了行政自由裁量權在處理事件時要遵循比例性和必要性的要求，使當事人各方的利益的損害和補償不成比例或出現明顯偏頗，導致協調結果不能充分保證行政管理相對人的利益和權利均衡。如實施裁量時對行政管理相對人個人的損害超過了對社會的利益，使得個人損害與社會獲利顯失均衡，相同情況不平等對待、責罰不相當、不遵循慣例、前后不一致，對兩個在主要方面相同的案件作出違反公平、公正原則的截然不同的裁決。

3.程序實施和方法不當

當前我國基層行政管理人員的素質良莠不齊，有些人員是從附近鄉村中招募的“協管人”。大部分協管人員不具有相應的法律知識，只是憑借資深工作人員的指點而行使部分行政行為。這就為行政自由裁量權行使的不合法，不合理，實施方法不統一、不規范埋下了隱憂。如部分行政執法人員故意拖延結案時間以獲得利益尋租、降低處罰額度以規避適用一般程序等。或者采用的方法措施失度而與應該實現的目的相抵觸。有時候行政機關受利益驅使故意不啟動程序，而是故意拖延和設置障礙。對應適用簡易程序的用一般程序，該適用一般程序的而用簡易程序，也就是大家常說的“小案大辦”或“大案小辦”。

（二）行政自由裁量權濫用的原因分析

1.個人的私欲是形成行政自由裁量權濫用的根本原因

形成行政自由裁量權腐敗的最根本的原因是個人的私欲。因為行政自由裁量權賦予行政人員在事實認定、情節輕重、處罰種類等裁量方面具有一定的選擇權利，就使得行政權力的主體把公共權力當作是自己個人的權利提供了可乘之機。腐敗的產生主要是個人私欲膨脹的結果，而私欲的膨脹必然導致權力的個體在名利問題的價值取向上發生錯位和扭曲。行政權力腐敗大都是圍繞名利問題展開的。個人私欲的膨脹導致權力個體對金錢、物質、地位等的無限追求。如何能快速、有效地滿足個人的私欲，在當今社會環境里，權力就成為滿足私欲的最佳工具了。可見，行政權腐敗是行政權力和個人私欲相結合的產物。

2.行政權力本身有被腐敗的可能

行政自由裁量權作為行政權力的種類之一，和行政權力一樣本質上都是一種支配他人的力量，從主觀形式上講，行政權力是公共意志的反映。但行政權力必須由具體的個人來行使，這就使行政權力有了內在的矛盾。它一方面需要體現公共意志，與社會公共利益相聯系，另一方面又同行政關系的主體個人利益相聯系。在行政權力的運作中，行政權力能給行政權力的主體帶來金錢、地位、名譽等各種既得利益，這些本身就對行政權力的主體具有極大的腐蝕性，對滿足其個人的私欲有很大的誘惑性。行政權力的主體與行政相對方地位是不平等的，行政權力的主體可以通過行政權力的行使使行政相對方按照自己的意志做事，這樣容易使行政權力的主體產生一種特權思想。

二、行政自由裁量權的控制制度的改革與創新

在現代法治國家，權力的行使與控制總是相伴而行的。行政自由裁量權的授予，絕不是允許行政機關及其工作人員把它作為獨斷專橫的保護傘，相反，應當實行有效地控制。

（一）對行政自由裁量權的內部控制

所謂內部控制，大致可以理解為行政機關內部自覺地為自己執行公務制定一定的行為模式并自覺遵守這一行為模式，以及行政機關上下級之間進行有效監督的控制模式。

1.通過內部行政程序進行控制

行政機關對行政自由裁量權進行內部控制的一個重要方面，就是通過內部行政程序來實現。制定與完善內部行政程序的意義在于提高行政機關的工作效率。但是，這樣的內部行政程序本身也起到了對行政自由裁量權的濫用進行控制的效果。在實踐中一些行政部門往往制定一些自己部門內部工作人員的工作規定與程序并公之于眾，或者向公眾承諾自己部門在處理相關的事務中要以什么樣的標準做事情，并要通過某些方式得到公眾監督。這些也起到了對行政機關擁有的自由裁量權進行限制的作用。自由裁量權的內部制約機制最為重要的環節，就是要加強行政機關做到自身監督。通過上級行政機關對下級行政機關及其工作人員，行使自由裁量權進行監督，當下級行政機關及其工作人員不正確行使自由裁量權時及時予以糾正，采取相應的補救措施。

2.通過法律條文的規定對其加以監控

《中華人民共和國行政復議法》以法律的形式確立了復議機關的權限和職責。但由于實踐中往往會出現有些上級行政機關存在偏袒下級機關的傾向，使復議機關的作用不能充分發揮。基于此，我們必須大力加強行政復議工作，切實將《行政復議法》貫徹實施。我國《行政監察法》雖也以法律的形式對監察機關的職責和權限作了規定，但是要提高監察機關的監察力度，還應當健全行政監察的法律責任制度，比如《行政監察法》第四十七條規定：“對監察機關和監察人員違法行使職權，給公民、法人和其它組織的合法權益造成損害的，應當依法賠償。”但此規定未明確賠償的額度。所以對類似問題有關機關應作出明確的規定，使其更具有可操作性。

（二）對行政自由裁量權的外部控制

所謂外部控制，可以理解為憑借行政機關內部自我約束以外的一切因素對行政自由裁量權進行控制。外部控制從其性質上分可以分為權力制約程序化、立法控制、司法控制以及社會輿論監督(控制)，從而對行政自由裁量權予以更好地適用。

1.完善權力制約程序

我國在建設法治社會過程中，要想使行政主體在行使自由裁量權的時候合法、合理，并且要實現管理國家的目的，又不損害行政相對方的利益，就必須使該權力建立在程序化的基礎上。首先要求權力授予程序化，所有自由裁量權的取得和享有應以法律的規定為唯一前提，由國家法律授予和確認，排除一切非法治權力取得的方式和途徑。當然，權力制約必須程序化，它可以通過立法明示、司法矯正、憲法審查等幾個制約機制來實現。只有這樣才能真正實現行政自由裁量權的價值。

2.加強立法控制

我國現行的有關行政管理的法律、法規和規章，有關自由裁量權的規范很多，但是許多規范過于寬泛。有的只是規定了處罰種類而并無量罰幅度；有的雖規定了量罰的幅度，但是所做范圍太大。同時，有些概括性的用語如“情節嚴重”“、情節較輕”等等，沒有明確的標準，給操作帶來了一定的困難。因此，在立法實踐中，首先要把握的是立法機關在授予自由裁量權時要適當，應清楚在哪些情況下應當授予自由裁量權，哪些情況下應當授予羈束裁量權。要通過立法程序的完善，增加立法中行政機關裁量權的可行性論證，加大公眾參與的力度，不要輕易地賦予自由裁量權。現在立法中有一種現象，在一些把握不大或者立法條件不太成熟或各方面意見不一致的情況下，往往通過賦予行政機關自由裁量權的形式處理。這種辦法對控制自由裁量行為是不利的。賦予行政機關自由裁量權，必須要清楚為什么要授予自由裁量權，要明確行使這些自由裁量權必須遵循哪些原則，而不能利用這種方法回避立法中的矛盾，掩蓋立法中的問題。其次，立法中必須明確授予自由裁量權的目的，行使自由裁量權的原則，對行政機關行使自由裁量權提出原則性要求，為司法審查提供依據，還可以通過立法解釋、司法解釋加以具體化。

3.加強司法控制

司法控制在這里是指司法審查。在行政法較為發達的美國“，司法審查是指法院審查國會制定的法律是否符合憲法，以及行政機關的行為是否符合憲法與法律”。我國現階段的司法審查一般是指人民法院在行政審判過程中依行政相對人的起訴，對行政主體行使自由裁量權是否合法和是否顯失公正進行審查裁判。司法審查是對行政自由裁量權的事后控制，這是控制行政自由裁量權的濫用的一個非常重要的手段。司法審查對于行政自由裁量權的司法控制主要可從以下幾方面來進行：一是對行政自由裁量權有無法律依據進行審查，即合法性審查。

首先要看有關行政機關是否是享有對某案件進行處理權的主體，只有在他是合法的主體這一前提下，他才有可能獲得一定的自由裁量權，否則他對該案件本身進行處理就是錯誤的，更無從談起自由裁量權的合法性。其次要看行政機關作出決定時運用自由裁量權是否超出了相關法律的授權，如果超出法律所授權的范圍，則屬于濫用自由裁量權。二是對運用自由裁量權作出決定的行為是否違反法定程序進行審查。依照《行政訴訟法》及其司法解釋的有關規定，如果具體行政行為的作出違反法定程序可能影響案件公正審判的，法院可以判決撤銷或者部分撤銷。因此，如果運用自由裁量作出的決定是違反法定程序的，則有可能導致上面的結果。三是對行政自由裁量行為是否顯失公正進行審查。這一點可以看作是對自由裁量的合理性進行審查的體現。因為顯失公正本身是一個需要人綜合主客觀因素進行認定的東西。

4.加強社會輿論監督

隨著社會公開透明程度的不斷加大，來自于多方面的監督也孕育而生。輿論監督就是通過各種社會團體、傳播媒體以及人民群眾對行政過程中的濫用行政自由裁量權的行為進行監督，通過媒體的曝光等形成的某種社會效應，促使行政機關及其工作人員能夠及時糾正錯誤，促使行政機關工作程序的公正化、公開化，增加其透明度；促使行政機關轉變官僚主義作風，也有效地遏制不正之風的衍生。行政自由裁量權，給現代行政管理帶來了便利，是現代社會必不可少的東西，要給予高度重視。一方面對于裁量權要進行合理的使用，另一方面也不能放任，這就需要一套完整的制度來約束它，使其在法治的軌道內良好地運轉。要加強對這項“權力”的控制，通過內外部的綜合作用來使它以一種良好的方式運轉，（四）社會保險費繳納義務主體不清晰用人單位給勞動者繳納社會保險是其法定義務，但對非全日制用工勞動者的社會保險由誰來繳納、如何繳納，法律沒有作出具體規定。2003年勞動部的這方面規定在勞動合同法實施后是否失效不明確，導致用人單位無法落實其法定義務。實務中，有的用人單位把社會保險費放在勞動者工資里一起支付給勞動者，讓勞動者自己決定是否繳納；有的由用人單位繳納；有的單位干脆不支付給勞動者也不主動繳納。這些做法不僅給非全日制用工勞動者的合法權利帶來了較大的危害，而且給他們今后領取養老保險費制造了障礙，同時也給社會安定留下巨大的隱患。

（五）解約的簡化和法律責任的虛化并存

勞動合同法對當事人雙方解除勞動合同作出了明確規定，除符合法律規定的即時解除勞動合同外，任何一方要解除勞動合同必須給對方一定的預告期，好讓另一方有充分的準備時間，避免給對方帶來經濟損失。然而勞動合同法在非全日制用工制度設計上為解約的即時性和零成本，違反了勞動合同的持續性特征；非全日制用工未設置任何合同期限，使勞動合同的雙務性演變為單務性；更為嚴重的是非全日制用工合同可采用口頭協議，雙方一旦發生糾紛，用人單位拒不承認其用工，給勞動者維權帶來巨大的困難。

三、健全非全日制用工制度的具體措施

（一）明確規定相關的用工范圍、工作時間

針對非全日制用工范圍的不確定性缺陷，我國法律應把它限定為輔助性、臨時性、季節性工作，并對該“三性”的含義給予清晰的界定，以防用人單位濫用非全日制用工。同時，對非全日制用工的時間可規定為：勞動者在同一用人單位一般平均每日工作時間不超過四小時、每周工作時間累計不超過二十四小時，十五日工作時間累計不超過五十二小時。這樣的時間規定既能較好地適應“三性”工作的需要，又符合非全日制用工的工資結算周期。一旦用工單位違反了上述之規定即視為與勞動者簽訂無固定期限勞動合同，且由用工單位對其沒有違法用工、雙方簽訂非全日制用工合同承擔舉證責任。另外，對在校大學生和未領取養老保險金的老年勞動者也應作為非全日制用工主體，以保護其合法權益。

（二）建立平等保護規則

為防止用人單位大量、低價、惡意地使用非全日制用工、規避法律的規定、逃避企業社會責任、損害勞動者合法權益，我國法律應改變以最低小時工資標準支付勞動者報酬的模式，德國的“比較性工資標準”非常值得我國借鑒和吸收。德國《非全日制用工和固定期限用工法》規定：“單位支付給非全日制用工勞動者的勞動收入按照該工人工作時間與全日制勞動者工作時間的比例折算，并且不得低于從事全日制用工的勞動者的勞動報酬，即全日制用工和非全日制用工勞動者在工資待遇方面采用實質平等原則。”筆者認為，這種強制性規定既符合國際勞工組織的平等保護原則，又能夠極大杜絕用人單位濫用非全日制用工現象，因為用人單位一旦沒有任何利益可以賺取，它們也就失去了規避法律的動力。

（三）落實加班加點工資制度

落實勞動權利平等保護原則，僅采用“比較性工資標準”遠遠不夠，還要嚴格貫徹《職工帶薪年休假條例》和《勞動合同法》第44條加班加點之規定，這樣才可以有效地避免有些不法用人單位在遵守周和半月的工時標準的條件下，隨意延長勞動者的每天工作時間和非法占用勞動者的公休假、年休假、法定節假日且不支付加班、加點費現象。此規定既符合勞動法的基本法理又與國際社會接軌。

（四）規定用人單位社會保險費的繳納義務

用人單位給非全日制勞動者繳納社會保險費本來就是其法定的社會義務，可由于勞動法規定的缺失，該項制度在司法實踐中沒有被認真地執行。為此，應當在立法中明確規定用人單位有義務為非全日制勞動者繳納社會保險費；不僅僅要繳納工傷保險，還要繳納其他的所有社會保險和住房公積金。這樣才能使每個勞動者“老有所養、病有所醫、居有其所”。

（五）加大勞動執法監管力度

“徒法不足以自行”。僅有良好的法律制度不能解決我國非全日制用中工存在的大量問題，必須加大對勞動執法等部門的工作人員監管力度，建立嚴格的舉報、內部檢查、考核制度，嚴懲行政不作為、玩忽職守、濫用職權等違法、違紀行為，同時還要強化勞動行政執法人員的“執法為民”等社會主義人生觀、價值觀、道德觀的教育，全面提高他們的綜合素質。