探求行政犯罪防控策略范文

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一、行政犯罪治理應(yīng)成為行政執(zhí)法的重要目標(biāo)

盡管對于什么是行政犯罪,至今仍無定論,但已經(jīng)有許多國家早就制定了獨立的行政刑法典。在我國,一般認(rèn)為,所謂行政犯罪是違反行政法律關(guān)系,而為刑法規(guī)定為犯罪的行為。[1]我國雖然沒有制定獨立的行政刑法典,但1997年修訂刑法時增加的許多罪名,依其性質(zhì)都應(yīng)當(dāng)是行政犯罪。這反映了隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,行政犯罪也日益發(fā)展并且呈現(xiàn)多樣化的客觀情況。在這種情形下,對于行政犯罪的治理也應(yīng)成為當(dāng)前犯罪治理的一項很重要的內(nèi)容。

盡管在現(xiàn)代公共治理理論中,治理的主體早已不僅僅限于政府,公民社會在其中起著越來越重要的作用。但對于犯罪治理來說,長期以來,人們還是認(rèn)為主要是偵查、公訴、審判、監(jiān)獄等專門司法機關(guān)的任務(wù),國家行政機關(guān)似乎與犯罪治理的關(guān)系不是那么大。然而,對于行政犯罪來說,其特殊性也是顯而易見的。因為,從性質(zhì)上來說,行政犯罪本身就是社會危害性非常嚴(yán)重的達(dá)到犯罪程度的行政違法行為。它們最初通常是由行政機關(guān)在行政執(zhí)法的過程中首先發(fā)現(xiàn)并予以處置的。因此,在對行政犯罪的治理中,國家行政機關(guān)的作用得以凸顯。在我國當(dāng)前條件下,行政執(zhí)法在不同的場合有著不同的含義,在行政實務(wù)界,人們一般習(xí)慣于將監(jiān)督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施一類行為方式稱為“行政執(zhí)法”。[2]筆者正是在這一意義上使用行政執(zhí)法這個詞的。行政機關(guān)監(jiān)督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施的對象就是與行政犯罪有著千絲萬縷的關(guān)系的行政違法行為。這使得行政機關(guān)在行政犯罪治理中有著得天獨厚的優(yōu)勢和便利。如果行政機關(guān)在行政執(zhí)法中能夠?qū)⒅卫硇姓缸镒鳛槠渲匾繕?biāo)之一,采取切實、有效的措施預(yù)防、控制可能的行政犯罪,發(fā)現(xiàn)并及時向相關(guān)部門移送已經(jīng)發(fā)生的行政犯罪,那么,一定會對行政犯罪的治理起到特別重要的作用。

二、從打擊導(dǎo)向到服務(wù)導(dǎo)向———確立防控優(yōu)先的行政犯罪治理意識

行政執(zhí)法的主體是依法享有行政執(zhí)法權(quán)的各專門的行政執(zhí)法機關(guān)。長期以來,在行政執(zhí)法機關(guān)觀念中,對于行政犯罪,他們在行政執(zhí)法中的最主要的任務(wù)就是發(fā)現(xiàn)并將其依法移送到司法機關(guān)予以追訴。至于如何預(yù)防、控制行政犯罪的發(fā)生,實現(xiàn)行政犯罪治理,則從來就不是其考慮的重點。因為,他們通常認(rèn)為,行政執(zhí)法的重心更多的是打擊行政違法行為,并順便將可能構(gòu)成犯罪的嚴(yán)重行政違法行為移交司法機關(guān)以懲罰行政犯罪。對行政犯罪的防控當(dāng)然不會成為行政執(zhí)法機關(guān)的工作重心。然而,行政犯罪與其他犯罪現(xiàn)象一樣,都是社會的一種疾病。“實證派犯罪學(xué)按照治理疾病的思路探索治理犯罪的方法”[3],在今天對我們?nèi)匀皇且环N重要的啟示。對于犯罪這種社會疾患,在發(fā)現(xiàn)后對其進(jìn)行手術(shù)治療固然重要,但事先的預(yù)防與控制更為重要。因此,對于行政犯罪的治理,行政執(zhí)法機關(guān)從注重事后打擊到注重事先防控的觀念轉(zhuǎn)變就顯得特別重要。

當(dāng)然,要讓行政執(zhí)法機關(guān)確立防控優(yōu)先的行政犯罪治理意識是有難度的。因為,事先的防控比打擊更麻煩,要做的事情也更多。行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中,如果只是發(fā)現(xiàn)行政犯罪并移送司法機關(guān)處理,那是比較簡單的一件事。但如果想通過事先防控來減少行政犯罪的發(fā)生,那任務(wù)則要重得多。另外,行政執(zhí)法機關(guān)作為享有執(zhí)法權(quán)的組織,天然地傾向于將自己視為法律、法規(guī)的監(jiān)督者和執(zhí)行人,而行政執(zhí)法過程則是一種自上而下的適用法律、法規(guī)的過程,因而,行政執(zhí)法機關(guān)通常是缺乏服務(wù)意識的,而服務(wù)意識又是行政犯罪治理中的很重要的內(nèi)容。因此,在行政執(zhí)法中,如果說事后的查處和移送是一種傳統(tǒng)的自上而下的治理手段,那么,事先的防控則更多屬于平等互動的管理過程。在這樣的管理過程中,行政相對人可能是行政執(zhí)法機關(guān)行政執(zhí)法過程中的查處對象,但在更多的情況下,行政相對人還是行政執(zhí)法機關(guān)的服務(wù)對象。特別是在行政犯罪的治理中,這樣一種平等互動的過程更為必要。因為行政犯罪就其性質(zhì)而言是一種法定犯,其之所以構(gòu)成犯罪,是因為法律將其規(guī)定為犯罪。在我國刑法中,行政犯罪的罪名之多,令許多刑法專家都未必能記清全部的行政犯罪罪名及構(gòu)成。更不用說大多數(shù)的行政犯罪都是情節(jié)犯和數(shù)額犯,且我國行政犯罪的立法及司法解釋在追訴標(biāo)準(zhǔn)都還存在許多漏洞。[4]在這種情況下,行為在何時是一般的行政違法行為,何時已經(jīng)構(gòu)成了犯罪,則更是一般人所不能了解的。而在我國當(dāng)前的刑法理論與實踐中又沒有確立缺乏違法性意識可以阻卻行政犯罪的規(guī)則。因此,作為行政執(zhí)法相對人的大多數(shù)個人和組織存在著在不知不覺中滑向行政犯罪的可能。在這種情況下,行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中的事先采取措施防控行政犯罪,對于減少行政犯罪的發(fā)生顯然具有重要意義。

例如,在知識產(chǎn)權(quán)類行政犯罪中,大多數(shù)經(jīng)營者都會知道銷售假冒注冊商標(biāo)的商品的行為是違法行為,情節(jié)嚴(yán)重的則可能構(gòu)成犯罪,但也不能排除有許多小本經(jīng)營者,根本就不認(rèn)為這種行為是會構(gòu)成犯罪。例如,PUMA系德國魯?shù)婪颉み_(dá)斯勒體育用品波馬股份公司在25類商品上使用的世界知名的商標(biāo),現(xiàn)在市面上假冒PUMA商標(biāo)的各種商品是數(shù)不勝數(shù)。如果你到鄉(xiāng)村的小超市去看一看就會發(fā)現(xiàn),幾乎所有的小超市都有銷售各種假冒PUMA商標(biāo)的商品,如拖鞋、運動衣等。這些小超市的經(jīng)營者當(dāng)然知道他們的行為是違法行為,但他們中的大多數(shù)并沒有意識到常年銷售假冒商標(biāo)的行為有可能構(gòu)成假冒注冊商標(biāo)罪。要減少這類犯罪的發(fā)生,事先的預(yù)防和控制顯然是非常重要的。在這個過程中,作為基層商標(biāo)管理行政執(zhí)法部門的基層工商行政管理局是否具有防控優(yōu)先的治理意識起了決定性的作用。如果他們能夠加強服務(wù)意識,事先采取有效的防控措施(比如相關(guān)法律法規(guī)的長期宣傳,事先的犯罪預(yù)警以及及時、公正、透明的行政處罰等),就一定能降低這一類經(jīng)營者走向犯罪道路的可能性。

三、在行政執(zhí)法中建立、完善三大機制

如前所述,行政機關(guān)在行政犯罪治理中可以發(fā)揮重大的作用,但這種作用并不會自然生成。在確立了防控優(yōu)先的行政犯罪治理意識后,它還需要行政執(zhí)法機關(guān)在行政執(zhí)法過程中采取一系列積極有效的措施、手段和方法才能達(dá)致。筆者以為,這一系列積極有效的措施、手段和方法可以體現(xiàn)為在行政執(zhí)法中確立和完善以下三大機制:

(一)建立完善注重公眾參與的法律宣傳機制

基于行政犯罪的特殊性,讓行政相對人明確罪與非罪,對于行政犯罪治理具有特殊的意義。行政相對人實施行政犯罪行為,很多是在利益的驅(qū)動下知法犯法。但不可否認(rèn),也有很大一部分行政相對人是在不知不覺中滑向行政犯罪的深淵的。由于行政執(zhí)法機關(guān)與行政相對人的密切關(guān)系,比如稅務(wù)機關(guān)與納稅人之間、工商行政管理機關(guān)與市場主體之間,盡管他們之間更多的是一種監(jiān)管人與被監(jiān)管人的關(guān)系,但在現(xiàn)代治理觀念下,它們還是一種服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法的同時,也向行政相對人提供公共產(chǎn)品。在此過程中,行政執(zhí)法機關(guān)最需要向相對人提供相關(guān)行政法規(guī)及行政刑法的宣傳服務(wù),讓行政相對人分清行政犯罪的罪與非罪,對一般行政違法行為何時可能轉(zhuǎn)化為行政犯罪有較為清醒的認(rèn)識。要做到這一點,單靠形式主義的法制宣傳是不行的,需要建立起一種長效的法律宣傳機制。為了達(dá)到這一目標(biāo),行政執(zhí)法機關(guān)首先要加強機構(gòu)建設(shè),要設(shè)立專門的法律宣傳機構(gòu),其首要職能就是開展對行政相對人的法律宣傳工作。現(xiàn)在各行政執(zhí)法機關(guān)雖然都有設(shè)立法制科這樣的機構(gòu),但它并不是以開展對行政相對人的法律宣傳工作為首要職能的。這一機構(gòu)每年都要制定詳細(xì)的法律宣傳方案,并加以組織、實施。當(dāng)然,對每一個行政執(zhí)法機關(guān)來說,它所面對的行政相對人,數(shù)量是眾多的,而且主體還是經(jīng)常發(fā)生變化的。光靠一個其內(nèi)設(shè)的法律機構(gòu)中的有限的人員,是根本無法完成這項工作的。這時公眾的參與,特別是法律中介機構(gòu)的參與就顯得特別重要。在現(xiàn)代治理理論中,治理早已不是政府部門的獨角戲,“社會力量在治理中的作用日益增強”,“政府機構(gòu)、非政府組織以及各種公共的和私人的機構(gòu)主要通過合作、協(xié)商的途徑,共同對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理”。[5]

例如,工商行政管理部門在對相關(guān)企業(yè)開展法律宣傳工作時,就可以充分利用律師事務(wù)所這樣的非政府組織的人力資源,通過組織他們下企業(yè)廠礦提供法律服務(wù)的方式來達(dá)到開展法律宣傳的目的。也許有人會說,律師事務(wù)所作為一個獨立的提供法律服務(wù)的社會中介機構(gòu),怎么可能自覺成為行政執(zhí)法機關(guān)法律宣傳的助手呢?會有這種想法的人實際上沒有看到,在這樣的一種活動中,行政執(zhí)法機關(guān)與作為非政府組織的律師事務(wù)所等實際上是可以實現(xiàn)雙贏的。因為,作為一個為社會提供法律服務(wù)的組織,律師事務(wù)所天然地有與作為潛在服務(wù)對象的各市場主體接觸的沖動,工商行政管理部門組織的法律宣傳活動則正好能為其提供接觸的平臺,尋找到更多的為企業(yè)提供法律服務(wù)的機會。在這樣的一個過程中,工商行政管理機構(gòu)的宣傳工作由于有律師事務(wù)所的協(xié)助而得到加強,律師事務(wù)所也因為參與到這樣的一個宣傳活動中而增加與企業(yè)聯(lián)系向企業(yè)展示自己的機會。因此,這樣的一種結(jié)合應(yīng)當(dāng)是可行且有效的。當(dāng)然,這只是公眾參與的法律宣傳機制的一種形式,但由于參與主體的專業(yè)性,這顯然是很重要的一種形式。

(二)建立完善及時有效的行政犯罪預(yù)警機制

有論者認(rèn)為,犯罪預(yù)警是“依據(jù)特定時空下的某種犯罪情況和治安情況,按照合理的分析和邏輯判斷,對此類犯罪向社會發(fā)出及時、明確的通報和警告。”[6]筆者認(rèn)為,上述對犯罪預(yù)警的界定,還是比較準(zhǔn)確的。犯罪預(yù)警是犯罪治理的一種很重要的手段。及時有效的犯罪預(yù)警,對于預(yù)防犯罪、將犯罪制止在萌芽狀態(tài)以及提高打擊犯罪的效率,都有著極為重要的意義。而在防控優(yōu)先的行政犯罪治理中,犯罪預(yù)警對于行政犯罪防控的重要性同樣是不言而喻的。

在筆者看來,所謂特定時空下的某種犯罪情況和治安情況,實際上就是指與可能發(fā)生的犯罪相關(guān)的各種信息。因此,在犯罪預(yù)警中,信息的采集、分析、處理是非常重要的工作。由于行政執(zhí)法機關(guān)是在行政執(zhí)法第一線,在獲取行政犯罪信息方面顯然具有天然的優(yōu)勢。因此,在行政執(zhí)法機關(guān)設(shè)立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)行政犯罪信息的采集、分析和處理,顯然是很有必要的。因此,筆者以為,各行政執(zhí)法機關(guān)都設(shè)立專門的機構(gòu)、配備專門的人員,運用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù),對行政執(zhí)法過程中收集到的行政相對人的各種信息,進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的分析、判斷、處理,最后得出結(jié)論。在得出結(jié)論后,還要將該結(jié)論向有關(guān)方面、有關(guān)單位、人員通報。

(三)建立完善與各相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的聯(lián)防、聯(lián)控機制

要在行政執(zhí)法中加強對行政犯罪的治理,必須加強與各相關(guān)部門的聯(lián)系與配合。因為,行政執(zhí)法對行政犯罪的治理無論有多重要,也只是行政犯罪治理中的一環(huán),行政犯罪治理不僅是對行政的預(yù)防和控制,還包括對行政犯罪的偵查、起訴與審判。因此,行政機關(guān)在執(zhí)法的過程中,要與各相關(guān)部門,特別是偵查、起訴與審判部門加強溝通與協(xié)調(diào)。而這種溝通和協(xié)商顯然不能是一時的,突擊性的,而應(yīng)當(dāng)建立起一種長效的機制。正如有的學(xué)者提出的那樣,在各部門之間要建立起“情況信息通報制度、聯(lián)席會議制度,在行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)間定期交換行政處罰、移送案件、立案偵查和逮捕、起訴、判決等情況信息,研究執(zhí)法中遇到的工作困難和法律難題”,[7]這樣才有利于行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員才能做到心中有數(shù),在行政執(zhí)法工作中及時、準(zhǔn)確地把握行政犯罪的動態(tài),并采取有效措施進(jìn)行預(yù)防和控制。