農產品質量安全監管探究范文

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《黨政干部學刊雜志》2016年第8期

摘要：

隨著我國經濟進入新常態，供給側與需求側的矛盾嚴重制約經濟發展，發力供給側改革，重點推進“三去一降一補”成為當下要解決的重點任務，為了補齊民生這塊短板，提高農產品質量安全監管顯得尤為重要。近年來隨著老百姓飲食需求的多種多樣，我們的供給側卻出現了嚴重的不平衡，頻繁出現大大小小的農產品質量安全問題，所以本文主要從加強農產品質量安全的重要性及必要性入手，深入研究當前農產品質量安全監管中存在的問題并分析其原因，并在此基礎上進一步探討農產品質量安全的發展路徑，旨在進一步促進農產品供給側的改革。

關鍵詞：

農產品質量安全監管；現狀；對策

關于農產品質量和食品安全，在中央農村工作會議上發表重要講話并強調“用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’”［1］。農產品質量安全雖然經過2009年的整治，已形成“穩定向好”的態勢，但日前，山東的“毒西瓜”事件將農產品質量安全存在的隱患再次曝光在公眾面前，引發了公眾對農產品質量安全問題的擔憂，并且監管部門的公信力又一次受到公眾的質疑，“還我安全食品”成為消費者最為熱切的期盼。

一、農產品質量安全監管的必要性與重要性

關于農產品及農產品質量安全的概念，2006年頒布的《中華人民共和國農產品質量安全法》中明確規定農產品是指諸如高粱、玉米、花生等在農業中直接得到的產品，即初級農產品，不經過任何加工程序在農業活動中獲得的植物、動物及其產品。比如，煙葉、毛茶、食用菌、瓜果蔬菜、花卉、苗木、藥材、糧油作物、牲畜、水產品、林業產品等。農產品的特性：（1）具有季節性播種、季節性收獲的特點；（2）具有地域性差異，要求選擇適宜播種的農作物進行農業生產活動；（3）易于腐爛，注意保鮮；（4）種類豐富，數量繁多，要求完善的銷售渠道進行農產品“消化”；（5）農產品的生產地與消費地的跨域矛盾，對銷售渠道提出更高要求；（6）農產品作為農業生產的產物，不可避免地受到自然條件的影響與制約，產量不穩定；農產品質量安全這一概念隨著2006年的《農產品質量安全法》的頒布，逐漸得到了應有的重視。《農產品質量安全法》的頒布，推動了以農業部為監管主體協調各監管機構的監管體系的建立，也推動我國農產品質量安全管理工作步入法制化軌道。隨著我國經濟進入新常態，經濟下行壓力的增大，農產品質量安全監管也出現了新情況與新問題。2016年作為“十三五規劃”的開局之年，我們應秉承五大發展理念，力爭在農產品質量安全問題上下足功夫，為老百姓營造從農田到餐桌的安全飲食環境。為此，在2016中央農村工作會議中也做出了新的部署，要求“要著力加強農業供給側結構性改革，提高農業供給體系質量和效率，使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給”［2］。因此我們要充分認識到農產品質量安全監管工作的必要性與重要性，切實提高監管的標準，建立必要的處罰機制，落實國家關于農產品質量安全的方針政策，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

（一）農產品質量安全監管是我國農業戰略性結構調整和增加居民收入的客觀要求

隨著經濟的迅猛發展，我國農業發展進入新的發展階段，這就對我國農業結構進行戰略性的調整提出新的發展要求，即更高水平的農產品質量安全成為農業發展與農村經濟增長的當務之急，同時，農產品質量安全監管機構也要緊隨農業發展結構調整的步伐，加強與之配套的監管工作的部署。中央提出要走現代的農業發展道路，具體是指“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好”，更加注重數量、質量和效益相統一的道路。從過去的農業發展歷史發現：我國一直集中力量增加農產品的數量，為了滿足市場的需求。但卻忽略了生態與安全的重要性。當前，我國農業正面臨著戰略性結構調整的關鍵時期，由過去的片面追求發展速度，過度消耗資源的粗放型發展方式轉變全面追求質量安全與環境保護的資源節約型發展方式。我國是農業大國，以農業生產為主要謀生手段的農業人口占總人口比重的69％，農產品質量安全監管工作的有效完成能調整農產品的供求關系平衡，暢通農產品的銷售渠道，最大化實現農產品的“供—求”的空間對接，降低農產品積壓在農民手中造成虧損，從而提高農民的收入水平。加強農產品質量安全監管，是提高農產品的安全質量、保證消費者的飲食安全、促進我國農業戰略性結構調整、提高農民收入水平的客觀要求。

（二）農產品質量安全監管是提高居民消費水平、促進國民經濟發展的客觀要求

民以食為天，居民的生活離不開對農產品的需求。隨著我國農業發展進入新階段，居民收入水平、生活水平都有所提高，對農產品的要求也隨之提高，不僅僅要求數量上種類多、數量大的農產品來滿足居民的日益增長的需求，還要求在質量上能提供足夠安全、可靠、值得信賴的農產品。如果我們無法向消費者提供健康、安全的農產品，會引發消費者對農產品質量安全的不滿與質疑，甚至會引發對政府的信任危機。消費者為了維護自身健康，寧愿花高價錢購買符合安全標準的國外進口產品，這將大大降低市場對我國農產品的消費需求。“內需”動力不足，會導致我國國民經濟增長不足。這為社會穩定帶來多大的沖擊是可想而知的。必須清楚的認識到農產品質量安全監管的形勢是多么嚴峻，在農產品質量安全監管上必須建立完善有效的農產品質量安全的監管體系，貫徹落實監管責任，做好農產品從生產到消費的各個環節的監管工作，為消費者提供更為安全、衛生、品質高的農產品，讓消費者吃得安心、吃得放心。這在某種程度上會提高消費者對安全農產品的購買欲望，不斷提高居民的消費水平，刺激國民經濟增長，拉動國民經濟的向前發展。

（三）農產品質量安全監管是參與“經濟全球化”，轉變對外開放戰略的客觀要求

在經濟全球化的發展趨勢下，一國經濟的發展逐漸由國內延伸到國際，這已經成為各國謀求自身發展的出路所在。由于我國農產品出口加工貿易在整個進出口貿易中占有很大的比重，再加上“一帶一路”國家戰略的實施，所以加強農產品質量安全監管，提高整個農產品的質量成為我國更好的參與經濟全球化的必然要求。以往我國的對外開放中以輸出農產品的數量與規模為主，經常遭受綠色貿易壁壘，因為西方發達國家利用國際苛刻的環境標準以及較高的衛生標準等限制我國同類商品的進入，以保證它們國家自身企業以及農產品的競爭與銷售。所以要想在國際市場發揮我國農產品的優勢，增強農產品的競爭力，必須轉變對外開放戰略，以提升農產品的質量為主攻方向。而監管作為提高農產品質量安全的重要一環，必須在農產品的對外開放中發揮應有的作用，不僅要對國內人民群眾的健康負責，也要對國外人民的健康負責。

（四）農產品質量安全監管是推進依法治國的客觀要求

黨的十八屆四中全會確定全面推進依法治國的戰略部署，對提高國家的治理能力與治理體系建設提出具體要求。而對于加強農產品質量安全監管工作來說，監管工作不僅要在制度上形成相關體制機制，而且要在法律法規層面健全監管的依據，徹底貫徹落實監管責任，深入推進農產品質量安全執法工作，這不僅是全面建成小康社會的必然要求，也是全面推進依法治國的重要環節與關鍵任務。全面推進依法治國要全面確立“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的農產品法制監管環境。雖然我國《農產品質量安全法》的確立解決了農產品質量安全監管的法律空缺問題，而要進一步完善農產品質量安全監管工作，就要著手調研，深入實際，解決當前法律法規中所存在的有法不依、執法不嚴、違法難究的問題，勢必將全面依法治國落實到實處。

二、農產品質量安全監管存在的問題及其原因

（一）農產品質量安全監管存在的問題

農產品質量安全監管是貫穿農產品生產到銷售再到消費的各個環節的監管行為，也是一項統籌、協調各方的全局性的監管任務。由此，其所面臨的困境也非單一的，應具體全面的分析監管困境的問題所在。

1．生產投入違規現象嚴重。農產品的生產投入品種較多，其中也摻雜著質量不合格、假冒偽劣的產品，比如2010年的新疆生產建設兵團的6324畝土地甜菜作物絕收；2012年遼寧阜新“SBS903美國進口甜玉米”導致甜玉米減產；2012年安徽合肥的偽劣水稻種子案等。

2．農產品生產流通環節仍然存在投機行為。生產商戶為了盈利而采取了一系列違規的投機行為是監管機構不容忽略的問題。比如：人工種植業中農藥成分不達標，農藥殘留超標仍然存在；人工飼養業“瘦肉精”以及抗生素仍然繼續被沿用；漁業仍然會在運輸途中使用孔雀石綠來延長受損魚的壽命。

3．農產品生產者法律意識有待提高。農產品生產者受自身文化水平限制，法律意識不強，誠信經營意識缺失，只顧眼前利益，不求長遠發展，加大了農產品質量安全監管的難度。

4．基層監管體系建設滯后。縣鄉兩級存在人才不足、機構不足、經費不足的普遍問題，相應的配套措施并未在縣鄉設置，導致上下信息不對稱，監管的責任與任務無法落實。

5．相關農產品監管部門的監管過程流于形式，沒有將文件中明確列出的監管內容，監管方法，監管職責，監管機制落到實處，造成監管成本增加，監管效率低下；監管部門缺少責任溯源機制也是造成監管不力問題的原因之一。

（二）農產品質量安全監管困境產生的原因

1．農產品質量安全監管系統復雜性是基礎。農產品質量安全監督是由一系列獨立存在又相互聯系的子系統組成的綜合性系統，首先，系統主要包含監管的主體、客體以及監督的過程。主體包括上級負責監督工作的政府及其相關部門，還包括下級被監督的從事農產品生產經營及流通、消費的商戶，還包括進行社會監督的社會相關組織協會以及負有監督義務的個人。客體是指農產品質量安全監督的承受對象，主要指與農產品相關的一系列初加工產品以及深加工的產品，主要包括種子、化肥、農藥、飼料、食品添加劑、水產品等。過程則指實現安全監管的手段，包括安全監管的法律法規、組織機構、技術手段等等。其次，系統涵蓋的內容極其廣泛，不管涉及到中央到地方，而且除了監督大型農業企業還要監督一般農業企業，監督的對象不僅包括大宗農產品還包括零散產品。最后，由于監督內容的復雜性決定了監督關系的復雜性，監督主體與監督客體間并非簡單的線性關系，而是復雜的交錯性關系，是由政府組織協同社會組織以及消費者個人交錯地對農產品質量安全進行直接或間接的監督。

2．農業生產主體的行業自律性不足是根本。首先，對于作為農業生產的主導者的農民而言，耕種完全靠經驗：何時開始播種？以何種方法播種？用何種工具？施什么肥？播種什么樣的種子？這都是靠祖輩傳承下來的經驗，他們無從判斷正確與否，只管根據每年的莊稼收成作為農業生產成功與否的衡量標準。同時，中國的農民缺乏完備的農業知識與技術的支撐，并且我國農業技術人員配備不足，尤其是偏遠農村地帶，導致整體服務能力過低。其次，農資經銷商和農民是理性的個人，追求個人利益才是其行為的標準，農資經銷商為了追求商業利潤最大化，以低價購買不合規定的化肥、農藥以及種子，而農民也會為了增加收入更樂意接受低價購買農資產品，由此農民進行簡單的成本與收益的計算，購買低價的種子、農藥和化肥可以降低農業生產的成本，從而提高農產品收益。為了個人利益，無暇顧及產出的農產品是否硝酸鹽超標，是否重金屬超標，又或者是否農藥殘留超標，政府也并未提供有效的引導和鼓勵機制。以上兩點表明農業生產主體的行業自律性不足，嚴重缺乏安全意識和法律意識，這在源頭上加大了農產品質量安全監管工作的難度。

3．農產品質量安全監管體系功能缺失是關鍵。監管組織體系建設亟待加強：（1）農產品質量安全監管組織機構內部監管人員不足、缺乏專業的監管人才、激勵監管人員主動監管的機制不足導致的監管能力低下以及農產品質量安全監管執法力度不夠、缺乏專業技能的監管人才更突出表現在縣以下的農產品質量安全監管員、并且村級缺少農產品質量安全監督體系等都表明監管體系及其功能急需完善。（2）農產品檢測檢驗能力有待提高，縣、鄉、村（基地）三級農產品防控建設滯后，尚未形成系統的監管體系及配套長效管理機制，存在職責不明、管理不到位現象；農產品的檢測體系不健全，監測密度不夠，農產品缺乏經常性的檢測監督；對不法經營者的處罰打擊力度不大，監管威懾作用尚沒有形成；“分段監管為主，品種監管為輔”的監管方式存在缺陷，容易造成職責不明、合力不夠。對于已建立了農產品質量安全檢驗機構的地區，存在缺乏專業技能的檢測人員、缺少動態快速分析檢測信息的能力，在檢測上缺乏主動性、檢測人員工作任務不固定，檢測技能不熟練等問題。（3）農產品質量安全追溯管理機制尚待健全，由于相關監管機構及其監管人員重視程度不夠、主動性不強以及缺乏資金等原因，此項工作仍停滯不前，以至于不足以確保農產品質量安全。

三、農產品質量安全監管的對策

黨的十八大報告中指出要在改善民生和創新管理中加強社會建設，其中一點明確指出要提高人民健康水平，改革和完善食品藥品安全監管體制機制。十分關注食品藥品安全，他強調指出：“發展絕不能以犧牲人的生命為代價，這要作為一條不可逾越的紅線”。這體現出“以人為本”的發展理念，人人都要樹立底線思維，農產品的質量安全關乎公民的身心健康，不能跨過安全的底線，這就對農產品質量安全監管提出了嚴格要求。

（一）建立“互聯網＋農產品質量安全監管”體系，形成上下聯動的監管網絡，貫徹落實監管責任

農產品質量監管相關部門自上而下為農業部、省級監管部門、地級監管部門、縣級監管部門以及鄉鎮級監管人員，而由于鄉鎮監管人員的監管技術與能力不足、監管流于形式等原因，導致鄉鎮監管人員成為最為薄弱的一環，源頭上監管信息出錯，監管上下層級信息不對稱，從而致使整個監管系統失去了本身存在的意義，各級監管責任的落實更是空談。隨著“互聯網＋”時代的到來，互聯網為農產品質量安全發展帶來了契機。充分利用互聯網這一媒介，重新審視傳統的農產品質量安全監管的傳統模式，優化監管的方式，提高監管人員的業務能力和素質，充分發揮其創新驅動力。

1．從底部著手，要開發研制出感應植物的成長狀況的App應用以可供農產品檢測的App應用，如農藥合格檢驗標準、種子合格檢驗標準等，來解決農民以及鄉鎮監管人員的技術以及能力不足的問題，完全排除農產品的生產環節所存在的安全隱患，通過技術改革，為解決農產品生產者農業知識儲備不足以及技術設備短缺的問題，大大降低了檢測成本。

2．著眼于頂層設計，健全“監管網”，落實監管的責任，要充分利用互聯網的大數據分析技術，設計出覆蓋全國范圍內的“監管網”，實時傳遞農產品質量安全監管的數據，刺激鄉鎮監管人員主動做好監管工作并及時上傳監管數據，落實監督責任，實現上下聯動，全網互動的實時監督網絡的建立。最后，要利用互聯網的宣傳技術，通過檢測app應用平臺定期向監管人員與機構以及農民推送《食品安全法》《農產品質量安全法》的相關材料、或者真實的案例，提高全國范圍的安全意識。還須充分利用互聯網的技術，排除“理性人”心理的干擾，相關軟件的設計及應用要做到精準化，務必保證檢測數據的準確性、真實性，以實現監管數據信息的統一化、監管過程的透明化、監管指令的整體化的發展目標。

（二）生產、消費、流通環節應充分利用現代生物技術，構建產前、產中、產后配套安全體系

根據“十三五規劃綱要”的要求，確保農產品質量安全要加快完善農業標準，全面推行農業標準化生產。隨著科學技術的發展，消費者要求生產出無公害、有機綠色食品的呼聲不斷。相關監管部門應該充分利用現代生物技術開展優質安全產品生產技術指導，推進標準化生產，力求構建產前、產中、產后的配套安全體系。

1．農業中，主要從各種動植物體內提取有益的抗性等基因轉入到某種缺乏此種基因而導致自身抵抗力低下或應對惡劣的自然環境能力低下的動植物體內，幫助其對抗疾病，應對環境，從而培育出優質、高產、抗病的農作物以及各類動物新品種。此前已將此種技術應用于動植物育種中，并取得了極大的成功，比如豬抗豬瘟、克隆了脯氨酸合成酶耐鹽的基因等，此后可以考慮加大研發技術的力度，將此種技術廣泛應用于各類動物、植物，保證產前的動植物物種優良。

2．產中和產后的現代生物技術應用。比如發酵工程和酶工程可以促進農產品的深加工及加工后的廢棄物轉化再利用。在食品檢測、食品改良以及食品深加工等領域充分利用發酵及酶工程等現代生物技術，開發和利用農產品中對人體有益的成分，營造安全的飲食環境，并將加工后產生的廢棄物進行再利用減少資源浪費，加強環境保護。與此同時，居民擔心轉基因食品會影響人體健康，社會上對此也頗有爭議。相關監管部門也要對現代生物技術嚴加管控，防止生物技術的濫用造成民眾對農產品質量安全的質疑與恐慌。

（三）培育符合市場經濟的新文化與價值觀，提高監管客體的安全意識

社會主義市場經濟下，價值觀出現多元化趨勢，個人主義價值觀的盛行使得作為理性個人的農產品生產主體，缺乏社會責任感與敬畏法律法規的公民意識，相關監管部門可以加大農產品安全生產的宣傳力度，加快全社會的“信用體系”建設，培育誠信生產、誠信經營的新文化與價值觀。自黨的十八大以來，我們黨將社會信用體系的建設置于重要地位，為了提高全社會的誠信意識和信用水平，做了總體規劃和部署。主要強調“以樹立誠信文化理念、弘揚誠信傳統美德為內在要求，以守信激勵和失信約束為獎懲機制”，這為農產品質量安全監管工作提供了方向性的指導，根據總體規劃，重點推進商務誠信建設。

1．普及誠信教育，設立獎懲機制。監管機構要培養專門負責德育教育的人員，定期進行誠信宣傳，針對涉及農產品經營的個體商戶，宣傳人員需定期到店進行交流與宣傳教育活動；針對大型農產品企業，監管機構要鼓勵其組織企業內部開展道德模范評選活動，以守信獎勵、失信懲罰的方式來塑造誠實守信的員工、營造誠信的企業文化。

2．弘揚誠信文化，樹立誠信典型。監管機構要積極舉辦商戶誠信經營評選活動以及根據大型企業內部評選出的誠信個人進行擇優獎勵，不斷樹立誠信模范，充分利用媒體的傳播功能，借助報紙、書刊、電視、廣播以及微博、微信等媒介擴大宣傳力度，充分發揮“道德模范”的誠信引導作用，弘揚誠實守信和誠信經營的精神，為社會樹立標桿人物，讓誠實守信成為全社會的主動追求。從意識方面提高農產品生產主體對安全的重視度，使安全生產變成一種新常態。

（四）嚴格依法治理，實現農產品質量安全監管的制度化和法治化

農產品質量安全監管首先必須加強源頭治理，其中農業投入品的市場流通監管應該放在首位，其次應該確保農產品產地的安全生產，從準出與準入兩方面嚴格管控農產品的生產流通。相關農產品質量安全出現問題后，應具有責任追溯信息平臺，建立健全責任追究機制。借鑒國外已有的比較成熟的藥物殘留檢測標準與技術并結合國內動植物生長規律與特點建立適合我國國情的檢測標準。定期開展農產品質量安全監管整治活動，打擊相關違法犯罪活動。依靠嚴格嚴密的法律體系將農產品質量安全監管牢牢的控制在合理有效范圍之內，為每一位老百姓的健康保駕護航。

四、結語

總之，為了確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”，讓老百姓吃的放心，還人民于健康，各級監管部門必須牢固樹立“為人民服務”意識，確實把住農產品安全入口，嚴格依法治理，強化農產品質量安全監管，讓人民群眾滿意放心。

參考文獻：

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作者:孔月明 單位:中共遼寧省委黨校