法治思維在維穩中的作用探索范文

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根據運用法治思維的主體，法治思維可以分為政府的法治思維和社會公眾的法治思維。由于政府的行為本身體現了國家的公權力，根據“人民主權”和“法治”的基本原理，人民在賦予政府權力的同時，為防止政府濫用權力，又通過制定憲法和法律，確立“法治”為治國基本方式約束政府權力的行使。行政機關及其行政工作人員如果沒有守法意識，不具備法治思維，不僅可能會侵害公民的權利，而且會使權力的行使喪失正當性而使政府失信于民，久而久之釀成信任危機。因此，“政府的守法比公眾守法更重要”，⑥運用法治思維治國理政對于政府樹立權威，贏得公眾的信任，維護社會穩定具有重要的意義。十八大報告專門強調了作為政府工作代表的“領導干部”運用法治思維的能力。與社會公眾著眼于“維護自身權益”不同，強調領導干部運用法治思維在于突出“政府權力行使的合法性”和“法無明文授權即為禁止”的法治原則，強調“凡事以是否合法作為思考與處理問題的出發點；體現規則優先、程序優先、公平正義、權利義務統一性”。⑦法治思維與人治思維是一對對立的范疇，兩者的重要區別在于思維向度的不同。“思維向度，即朝什么方向思維以及如何思維”。“思維向度是一種勢，是人們思維過程中追求的指向即目標。它更多影響到思維活動的方向及其總體狀態，包括思維路徑、方法，及各思維要素在整體中地位作用的發揮等，因而它是制約思維方式全局的東西。”⑧人治思維是一種崇尚權力的思維。與法治思維以“法律至上”作為思維向度不同，人治思維是一種以“權大于法”為思想基礎，完全不顧法律規范、法律精神和法律邏輯，或只將法律作為一種輔助參考，通過權力行使者的主觀臆斷、發號施令對需處理的問題進行思考、分析、判斷并形成結論的主觀認識過程。強調法治思維，就是要求領導干部要擺脫個人凌駕于法律之上的人治思維，切實做到依法行使公權力，通過法律程序解決矛盾糾紛，而非依賴行政權力去解決。

另外，由于觀察、分析和解決社會問題包含著政治的、經濟的等多種考量因素，觀察、分析和解決社會問題也就相應地有政治的、經濟的等多種思維方式。政治思維方式的重心在于利與弊的權衡，經濟思維方式的重心在于成本和收益的比較。與政治思維和經濟思維不同，法治思維是法治社會中政府在社會管理中應當首先需要運用的思維模式，它的重心在于合法與非法的預判，即把合法性當作思考問題的前提，⑩是運用其它思維模式解決問題的前提。要求領導干部具備運用法治思維的能力，就是強調政府處理社會沖突應以實現法治狀態下的社會長治久安為目的，具備法治意識，秉承法治理念，恪守法律賦予的職責，遵循法律規則和程序，采取法律規定的方式化解矛盾，維護社會穩定，保護公民權利。

一、法治思維對于維穩的意義

（一）運用法治思維是依法維穩的必然要求

法治對于人類社會發展的意義，如學者所言，“世界各國的歷史以及中國的經驗已一再證明，一個國家發展經濟的手段和方法可能有多種，但治理好結構復雜的現代社會的方法卻只有一個，那就是實行法治，建設法治國家。這是因為，法治所依賴的各項合理制度會使權力受到真實的制約與監督，換來國家的平穩發展，不折騰的執政結果；法治所內涵的民主、文明、平等、自由、人權等理念，能夠讓社會中所有群體的合理利益以及每一個個體的權利受到嚴格的保護”。維穩工作涵蓋日常社會糾紛化解和群體性事件處置等諸多環節。對于日常社會糾紛化解而言，法治的任務雖然不是消滅、也無法消滅社會糾紛，但卻能為社會糾紛的解決提供公正有效的解決機制，最大限度地減少社會糾紛，特別是降低社會糾紛演變為威脅社會穩定的突發事件的可能性。對于群體性事件處置而言，根據應急法治的原理，在社會處于非常狀態下，為確保迅速消除緊急事件對社會造成的不良影響，政府被賦予其在正常狀態下不享有的權力———緊急權。由于緊急權的權限較一般權力要大，在行使上具有較大的自由裁量性，如果沒有法律的約束，緊急權濫用很可能演變為公眾權利肆意受到侵害的社會危機。因此，政府行使緊急權依然不能放棄遵循法治原則。如聯合國經社理事會《關于〈公民權利和政治權利國際公約〉的各項限制條款和可克減條款的錫拉庫扎原則》所規定，“在社會緊急狀態中，仍應實行法治”。2004年黨的十六屆四中全會《關于加強黨的執政能力建設的決定》提出的三大執政原則，其中之一就是依法執政。黨的十八大報告進一步提出了實現“國家各項工作法治化”的目標。因此，維穩工作應當依法進行。由于采取什么樣的行為方式取決于一個人運用什么樣的思維模式。要保證政府的維穩工作依法進行，必然要確保政府的工作人員特別是領導干部首先會運用法治思維處理問題。

（二）運用法治思維是提高領導干部維穩能力的必備條件

突發事件的特點決定了政府是突發事件應對的主導力量。為提高政府應對突發事件的能力，一些國家的政府對公務員的應急能力提出了要求。例如，美國國土安全部2011年制定了《國家準備目標》（NationalPreparednessGoal），規定了公務員在突發事件應對的各個環節應具備的核心能力（CoreCapabilities）。在我國，國家人事部2003年頒布的《國家公務員通用能力標準框架》提出了公務員應具有應對突發事件的能力，維穩能力是其中的一項重要內容。從我國近幾年的維穩工作實踐來看，領導干部的思維向度不同，引導思維的方向及路徑就會不同，采取的維穩措施和結果以及由此體現的維穩能力當然也就不一樣。例如，面對社會矛盾，一些領導干部往往表現出一種“不惜一切代價將事擺平”的思維向度。繼而在作決策前，傾向于運用諸如“人民內部矛盾用人民幣解決”或“采取高壓迅速平息”的非法治方式，隨之采取的是與法治倡導的平等原則相違背的“花錢買平安”或與比例原則相抵觸的“調用警力鎮壓”的處置措施，其結果要么是“助長民眾當中存在的‘不鬧不解決’的預期，嚴重增加了化解社會矛盾的成本”，“非但不能真正促進社會公平，反而加速了社會基礎秩序和社會價值體系的潰敗”；要么是使民眾的怨氣受到壓制，黨群、政群、干群、警民關系進一步激化，雖表面上獲得了沖突的暫時“平息”，實際上卻使社會蘊藏著更大的危機。由此可見，思維模式已經成為制約領導干部維穩能力的重要因素。領導干部不愿或不會運用法治思維，勢必就會用非法治的方式處理社會矛盾，結果很有可能會使維穩工作偏離法治的軌道而陷入“越維越不穩”的怪圈。而法治思維是一個人基于對法律的尊重和信任，依據法律精神、原則和規則全面了解、總結和分析現實問題，并盡快根據法律規定從多種方案中確定合法有效的方案去操作或處理，達到解決問題目的的過程，本身就是人的一種解決問題能力的體現。所以，要提高應對突發事件能力中所要求的“正確認識和處理各種社會矛盾，善于協調不同利益關系”、“科學分析”、“準確判斷，果斷行動”和“有序應對”能力，首先就是要提高領導干部主觀法治思維能力。

（三）運用法治思維是確保社會長治久安的必要前提

確保社會的長治久安是政府的重要責任。實踐中，一些領導干部頭腦中根深蒂固的“壓制正當利益表達”的錯誤思維向度是導致他們不能運用法治思維解決問題，反而使維穩成為制造不穩定因素的思想根源。法治思維的核心要求是政府的行為具有“合法性”，包括形式合法和實質合法。其中，實質合法不僅要求政府要嚴格按照現行法律的規定履行保護公民權利的義務，表現為：政府應尊重公眾的知情權、表達自由，以及申訴、控告和檢舉的權利，并且越是要強調社會穩定，越要容忍民眾的利益表達，而且在遇到需要化解矛盾而現行法律沒有明文規定的情況下，要遵循“以人為本”的法治原則和理念，為民眾建立利益表達和協調機制，維護民眾的正當利益。如果領導干部在維穩工作中善于運用法治思維，他們就必然會主動、自覺地運用法治方式解決社會糾紛，化解社會矛盾。另一方面，“法治思維和法治方式與一個國家、地區的法治實踐具有互動作用”輳訛輥。領導干部主動、自覺和善于運用法治思維和法律手段化解社會矛盾，維護社會穩定，自然會促進一個地區依法維穩工作的實踐，有利于維穩工作在法治的軌道上運行；反過來，一個地區的依法維穩實踐又會給予這個地區的領導干部更主動、自覺朝法律指明的方向思維以及按照法治的要求思維的動力。一個地區的維穩工作一旦實現了“法治思維向度———法治思維———法治方式———法治秩序———法治思維向度———法治思維”的良性互動，即可認為維穩工作步入了法治運作和科學發展的正軌，自然有助于該地區的長治久安。

二、維穩中的法治思維向度

如前所述，思維向度是人們思維過程中追求的指向及目標，影響著思維活動的方向及其總體狀態，包括思維路徑、方法，及各思維要素在整體中地位作用的發揮等，是制約思維方式全局的東西。因此，領導干部運用法治思維處理維穩問題的前提是能夠根據維穩工作的特點，堅持相應的法治思維向度。

（一）保障利益表達渠道暢通

美國著名社會學家科塞（LewisCoser)在《社會沖突的功能》一書中認為，社會沖突可以起到一種安全閥的作用。也就是說，社會沖突可以釋放影響社會的不穩定因素，保證社會獲得長期的穩定。當然，既要發揮社會沖突的良性功能，又要避免其演變為導致社會秩序崩潰的根源，關鍵還是要保證公眾的利益訴求有合法表達的渠道，社會矛盾能在法律制度的框架內得到化解。為此，《突發事件應對法》對維穩工作一方面確立了“預防為主、防治結合”的原則要求，一方面規定基層政府應“及時調解處理可能引發社會安全事件的矛盾糾紛”輴訛輥。在日常化解社會矛盾的工作中，領導干部應依法對預防工作進行布局和安排，確定維穩工作從“源頭”抓起的工作目標，加強對“社情民意”的了解，將是否有利于疏通民意表達和解決矛盾作為分析問題和采取措施的衡量標準。

（二）保障信息公開

信息在維穩工作中的作用和影響至關重要。在一些損害公眾利益的事件發生后，公眾往往迫切希望知道事件的原因和真相以及政府的應對情況。領導干部持一種什么樣的思維向度直接制約著他們的思維目標、路徑及解決問題方法，進而影響思維方式以及采取什么樣的措施回應公眾對信息的需求。實踐證明，領導干部將“民可使由之，不可使知之”作為分析問題的出發點，就必然會采取遲報、謊報、瞞報、漏報的非法治方式對待公眾的知情權。這種情況下，一旦公眾視聽被謠言所擾亂，群體性事件的發生就在所難免。例如，湖北“石首事件”就是一起因為地方政府置信息公開的法律原則于不顧，堅持“捂蓋子”的思維向度，從而在人治思維的指示下在一起非正常死亡案件發生后的很長時間內未能回應公眾的質疑，最終演變成對社會影響巨大的群體性事件。這說明：有些突發事件之所以最終演變成危機，使政府陷于被動，不是問題本身有多麻煩或易成為不穩定因素，而在于一些領導干部一開始考慮問題的思維向度就不正確。因此，在維穩工作中，領導干部作分析、判斷和決策應堅持信息公開和信息真實的思維向度，尊重公民的知情權。

（三）保護公眾權益

法治的核心功能就是保護公民的權利。在處置群體性事件時，從實際出發，不要盲目擴大危險事態、任意采取強制措施侵犯公民權利應是領導干部需要具有的思維向度。為此，領導干部在作出應急處置措施之前，一方面要考慮該措施是否是針對事件的“性質、特點和危害程度”，依照《突發事件應對法》和“有關法律、法規、規章的規定”輵訛輥采取的；另一方面，在事態緊急而相關法律沒有明確規定的情況下，要確保處置措施對公民權利造成最小的損害。也就是說，首先要遵循必要性原則，確保采取的應急處置措施有助于迅速恢復秩序；其次要遵循適當性原則，即在符合適當性原則的前提下，從所有能夠達到目的的方式中選擇對公民權益損害最少的方法；最后要遵循均衡性原則，即在保證應急處置措施是恢復秩序所必需的前提下，確保措施所造成的損害不得與想要達到目的所獲得的利益顯失均衡。

（四）侵權要賠償，失職要追究

每一起群體性事件的發生，都是一次各種利益矛盾的集體爆發。在事件平息后，客觀公正地分析事件原因，總結經驗，吸取教訓，對于徹底化解矛盾、從根本上解決問題、避免重蹈覆轍至關重要。從實踐來看，一些領導干部仍然堅持“官本位”、“刁民作亂”的思維向度，故而在人治思維指示下，在群體性事件平息后，習慣于使用“不明真相的群眾”、“極少數不法之徒唆使”等簡單化語言來應付上級機關和公眾的質疑，因而不能客觀調查分析事件發生的原因，不僅使事件所暴露出的核心矛盾不能得到根本解決，而且極易發酵舊矛盾，滋生新矛盾，導致公眾對政府的公信力產生質疑，為沖突的再次爆發埋下隱患。因此，對事件善后工作的安排要符合“有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究”輷訛輥的法治要求。對于權益受侵害的公民，應及時給予賠償或補償；對于事件暴露出的制度缺失或不完善，要及時建立或完善相關制度；對于失職、瀆職或負“主要領導責任”、“重要領導責任”的領導干部，要嚴格加以問責。

三、形成法治思維的主要因素

恩格斯關于“近代哲學上最重大的根本問題，乃是思維對存在的關系問題”的論斷對于探究法治思維的形成具有啟示意義。唯物主義主張在思維與存在的關系上，應堅持物質第一性，思維第二性的原則，即思維是由物質、自然界、社會存在所派生，是對自然界、社會現象的本質屬性的反映。馬克思也指出，“人的思維達到客觀的真理，這個問題并不是理論的問題，而是實踐的問題”輯訛輦。由此可見，社會的法治環境與個人對法治的學習和實踐是法治思維形成的兩個重要因素。

（一）法治環境建設

“人類思維最本質的第一個基礎正是自然由于人類而起的變更”，因此，加強法治環境建設是法治思維形成的基礎性工作。換句話說，法治思維的形成，絕非僅僅是個人自身的法治修養問題，一個國家的執政黨和政府對法治建設的重視與實踐也起著關鍵性的作用。在我國，從“依法治國、建設社會主義法治國家”的命題于1996年正式提出時起，法治建設先后經歷了黨的十五大報告（1997年）明確提出“實行依法治國，建設社會主義法治國家”，1999年“依法治國”入憲、黨的十六大報告（2002年）提出“要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”，黨的十七大報告（2007年）提出“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”、2010年社會主義法律體系基本建立，到2012年黨的十八大報告進一步提出“法治是治國理政的基本方式”，要“全面推進依法治國”，“加快建設社會主義法治國家”，實現“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”的目標，這一發展歷程充分表明黨和政府高度重視法治建設，法治應當成為各級政府必須恪守的憲法原則和執政的基本方式。然而，不得不承認，我國在法治建設方面面臨的問題仍然很多，其中，一些領導干部規則意識的缺乏是一個最嚴重的問題。造成這種狀況的原因雖十分復雜，但在黨和政府高度重視和支持法治建設的現階段，法律仍缺乏其應有的權威是一個重要原因。這在很大程度上滋生和助長了一些領導干部違法辦事、以言代法、以權壓法、徇私枉法的作風，也影響和動搖了一些領導干部依法辦事的決心和信心。在法律沒有樹立起應有權威的社會中，領導干部在日常工作中必然更習慣于運用行政思維、經濟思維、政治思維解決問題，就必然會不顧及或忽略工作方式和方法的合法性。而一旦遇到處理復雜社會矛盾等涉及社會穩定的問題時，便會不自覺地在非法治思維的指示下用非法治的方式解決問題，作出激化社會矛盾，侵害公民權利，破壞社會穩定，有損黨和政府形象的事情。因此，應當從法治思維、法治環境和法律權威三者的辯證關系入手，順應法治思維形成的規律，將樹立法律權威作為我國當前法治建設的重點工作。由于憲法是國家的根本法，是國家所有法律的正當性來源，樹立法律的權威，必須首先樹立憲法的權威。憲法的生命和權威在于實施，輲輦訛維護憲法權威，就必須要確保憲法能夠有效地實施，這是法治建設的規律性要求，也是法治建設的根本性問題。只有憲法的權威得到維護，法律的權威才能真正樹立起來。這一點，一些國家的法治建設實踐已經給予了我們很好的啟示。輳訛輦因此，我們要不斷完善現有的憲法解釋和監督機制，使現有的違憲審查機制在處理涉及憲法權威的問題上真正發揮作用；盡快建立起適合我國國情的憲法實施制度，使憲法的權威得到根本的維護。只有這樣，行政機關嚴格執法和司法機關公正司法的根本改善才能獲得根本性的制度保障，法律才能樹立起應有的權威，法治精神深入人心，并在潛移默化中熏陶影響領導干部的思維模式和行為方式，增強他們運用法治思維的信心，才能使他們堅定地并習慣于用法治思維和法治方式消弭社會沖突，化解社會矛盾，維護社會穩定。

（二）對法治的學習和實踐

人的思維的正常運行需要來自外部和內部的物的刺激、感受該刺激的器官及其機制以及二者的協調，而法治思維具有從法律適用過程中基于法治的要求而自覺或不自覺形成的特點。這些都說明法治思維的形成和運用除了外界法治環境的改善外，也需要人的不斷實踐以習慣于運用法治思維。因為“沒有認識客體的作用及它迫使認識主體發生變化，主體既不可能形成思維模式，也不可能改變原有模式所產生的本能、習慣和傳統”。應當說，實踐在法治思維的形成發展中起著重要的作用，而實踐的前提是個人對法治知識的掌握。正所謂，“一個對法治內涵和要素不甚了了的政府官員，不可能有什么法治思維”。對法治知識的學習，既要學習現行法律的規定，也要學習法律的基本理論和法律條文背后蘊含的法治思想。另外，“認識的真正任務在于經過感覺而達于思維”。在掌握一定法治知識的基礎上，從“感覺達于思維”的過程就是不斷實踐法治知識的過程。由于思維是事物的本質屬性在人腦中的愈來愈接近的反映過程，因此人在實踐中對事物本質屬性的反映，永遠是一種愈來愈接近的過程，從來不會是一次完成并且就“萬事大吉”的。運用法治思維就是從法治的視角對社會現象進行綜合分析，直至掌握事物的本質，采取符合法治的方式，從根本上解決問題。然而，在維穩工作中，領導干部所面臨的問題不僅比日常工作錯綜復雜，而且較處理其它突發事件難度要大，沒有依據法治知識透過問題表面抓住問題實質的實踐和訓練，即使一個法學家也很難確保在面對諸如群體性事件這種極端威脅社會穩定的問題時能夠運用法治思維來分析問題。因此，一方面，領導干部在日常工作中應當嚴格依法辦事，學會并善于用法治知識分析問題，特別是能夠將錯綜復雜的社會關系依法準確定性，對政府和其他社會主體的權利義務有正確的認識，做到依法履行義務，按程序行使權利，用法治的方式解決問題。另一方面，考慮到對群體性事件的應對相對于其它突發事件難度更大，更加考驗領導干部處理問題的綜合能力，有針對性地對領導干部進行應急能力的模擬訓練就顯得十分必要。目前，各級政府都十分注重對公務員應急管理能力的培訓，但總體來看，目前對群體性事件應對的訓練實效性還不強，一個重要原因在于國內尚缺乏應對這類事件的能力標準、目標設置和能力實現途徑的設計。例如，美國國土安全部制定的《國家準備目標》，實現了對公務員應急管理培訓的有的放矢，極大地增強了訓練的實效性。因此，我們可以借鑒美國在這方面的經驗，抓住將“法治作為考核干部的指標”這一契機，將運用法治思維的能力有效分解或量化為具體的子能力，設置好各種子能力的能力目標，并設計好科學的評估方法。按照能力標準，結合典型案例，通過教育培訓不斷引導、激勵、鍛煉領導干部主動、自覺和善于運用法治思維處理各種復雜問題的能力。

作者：王禎軍單位：大連行政學院副教授