小議生態環境法制建設的優化范文

本站小編為你精心準備了小議生態環境法制建設的優化參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

一、中原經濟區生態環境的現狀及存在的主要問題

（一）生態環境較為脆弱

雖然中原經濟區的生態環境并沒有我國西部地區那么惡劣，但是由于地處中原，開發利用較早，還存在不同程度的生態環境問題，旱、澇、沙、堿等自然災害頻發，水土流失面積擴大。據資料顯示，2005年，我省水土流失面積為60,970平方公里，2010年為61,154平方公里。③另據資料顯示，2010年第二季度，我省部分地區相繼遭受了風雹、洪澇、低溫冷凍、山體滑坡、病蟲等自然災害襲擊，農作物受災面積達292.09千公頃，其中絕收面積4.16千公頃，造成直接經濟損失13.73億元。④再加上工業結構偏重，資源型產業增加值占比較高，“粗、低、重、耗”產品過多，造成了環境資源利用效率低，污染排放強度大，環境不能承載，經濟發展與環境脆弱的矛盾還十分突出。

（二）農村生態環境問題突出

農村生態環境是人類生態系統的基礎，河南省作為典型的農業大省，農業和農村生態環境整體不容樂觀。河南省人民政府于2010年7月5日頒布的《河南省人民政府關于加強農村環境保護工作的意見》指出，我省是傳統農業大省和人口大省，目前仍有6,000多萬人口生活在農村，隨著工業化、城鎮化進程的加快和農村經濟社會的快速發展，部分城市污染工業項目特別是重污染工業項目逐漸向農村轉移，“十五小”和“新五小”企業在個別地方死灰復燃；農村經濟結構調整帶動農副產品加工業快速發展，由此造成新的污染日益突出；為提高農業綜合生產能力，糧食生產核心區建設中化肥、農藥以及新的化學品用量居高不下，直接危及農產品安全；農村環境基礎設施建設滯后，人居環境“臟、亂、差”現象還比較普遍，農村生活污水、垃圾排放增多，畜禽糞污以及秸稈等處理率低，農村面源污染加劇。此外，農村環境保護政策不盡完善、環境監管相對缺失、農村環保投入嚴重不足的問題也普遍存在。目前，我省農村環境呈現點源污染與面源污染共存、生活污染和工業污染疊加的局面，形勢十分嚴峻。這無疑給中原經濟區“三化協調”建設帶來壓力。

二、中原經濟區生態環境法制建設存在的主要問題

區域開發中的生態環境保護離不開完善的法制保障，在中原經濟區開發建設如火如荼的今天，如何通過強有力的法律制度來保障中原經濟區生態環境保護工作是實現中原經濟區三化、協調發展的應有之義。縱觀國外區域開發與生態環境保護協調發展之路，無不把加強和完善生態環境法制建設放在首要位置。而目前我國生態環境法制建設尚不夠完善，區域生態環境法制建設還很薄弱，公眾環境保護意識和參與熱情有待提高，這些都是中原經濟區開發建設與生態環境保護協調發展的制度障礙。具體而言：

（一）國家層面的生態環境法制建設有待加強

1.法律制度有待完善。在生態環境保護法律體系方面，目前我國存在多個位階的大量的生態環境保護法律法規，既有憲法層次的也有大量基本法和單行法層次的，此外還有大量的行政法規、部門規章、地方法規以及重要的國際條約。首先，憲法從根本大法的角度確立了環境保護的基本國策。其次，1989年的《環境保護法》是目前我國生態環境保護領域的基本法，對自然資源和生態環境保護的基本問題做出了重要規定。此后，全國人大及其常委會相繼制定、修改了許多關于生態環境保護的法律。與此同時，國務院也制定了一批有關生態環境保護的行政法規和規范性文件。除此以外，還有大量關于生態環境保護的行政法規和部門規章以及國家環境標準多項，地方法規也很豐富。總之，我國目前已基本建立比較完善的生態環境保護法律體系。在生態環境保護領域的基本制度主要有：環境影響評價制度、“三同時”制度、環境資源許可制度、環境標準、環境監測制度、排污收費制度、清潔生產制度、環境資源突發事件應急制度等。但是具體到區域經濟發展與生態環境保護方面，國家層面的立法還很缺乏，主要表現在缺乏專門的區域開發法對區域資源開發與生態環境保護的協調發展、區域、流域之間的生態環境保護以及農村生態環境保護做出具體規定，造成我國區域資源開發與生態環境保護協調發展方面缺乏立法依據。此外，一些重要的生態環境法律制度亟需完善和立法予以明確，如環境影響評價制度、公眾參與制度、清潔生產制度仍需完善，排污權交易制度、生態環境補償制度亟需建立等。

2.生態環境行政執法不力。首先，我國目前的生態環境管理體制存在弊端。我國的生態環境管理方面實行的是區域管理與流域管理相結合，主管與協管相結合的管理體制。我國《環境保護法》第7條規定“：國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區內的環境保護工作實施統一監督管理。國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理。縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理”。這種環境保護行政管理體制有利于各部門齊抓共管、協調努力，但也容易造成各自為戰、權責不清，有利益相互爭搶，有責任相互推諉。其次，地方政府重經濟、輕環保的短期行為較重。在環境保護和經濟發展這對矛盾中，地方政府往往重視對短期經濟發展、GDP增長和稅收增加的追逐而忽略對當地生態環境的保護，往往以犧牲生態環境為代價換取經濟的短期增長，造成很多環境遺留問題。再次，企業違法成本低，環保部門執法不力。在地方政府對短期政績追逐的過程中，很多污染大戶往往是地方政府的納稅大戶，在地方政府的庇護下，違法企業往往肆無忌憚的污染環境，加上環境保護部門執法和處罰力度不大，往往造成企業違法成本很低，甚至個別企業違法造成的嚴重社會后果還要由政府買單。目前我國生態環境保護執法不力已嚴重制約了經濟、社會與生態環境保護的協調發展。

（二）中原經濟區生態環境法制建設亟需加強

目前，中原經濟區有關生態環境保護的法律法規主要表現為所轄區域內各省市的相關立法文件，其中，河南省有關生態環境保護的地方立法主要有：河南省人大常委會1990年頒布，2006年修訂、2007年施行的《河南省建設項目環境保護管理條例》、2007年的《河南省野生植物保護條例》、2009年第二次修訂的《河南省實施《土地管理法》辦法》、2006年的《河南省節約能源條例》、《河南省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》等。河南省政府頒布的《河南省污染源限期治理管理辦法》（1996年制定，2005年修訂）、《河南省放射性廢物管理辦法》（1997年）、《河南省污染防治設施監督管理辦法》（1999年制定，2005年修訂）、《河南省環境監測管理辦法》（2002年）、《河南省排污費征收使用管理辦法》（2003年）、《河南省建設項目環境影響評價文件分級審批規定》（2005年），2008年中共河南省委、河南省人民政府印發的《關于實行節能減排目標問責制和“一票否決”制的決定》、2009年的《河南省建設項目環境影響評價文件限批管理辦法（試行）》，2010年的《河南省水污染防治條例》、《河南省水環境生態補償暫行辦法》等，2011年的《河南省環境違法案件督察辦法》等，2012年3月29日通過的《河南省地質環境保護條例》和2012年8月28日河南省人民政府印發的《關于加強環境保護促進中原經濟區建設的意見》等，此外還有國務院1995年頒布的《淮河流域水污染防治暫行條例》。但是目前我省有關生態環境保護的地方立法比較分散，級別較低。雖然目前已有關于中原經濟區建設和發展的一系列規劃如《中原經濟區規劃》等已經出臺，但是關于中原經濟區生態環境保護的相關立法還很缺乏。尤其是農村生態環境保護立法方面，還處于立法和制度供給不足的境地，雖然相關法律、法規對農業環境保護做了某些原則性的規定，但是由于沒有綜合性的農村環境資源保護法規或條例，也沒有基本的農村環境保護立法和農村環境保護相關的標準，實踐當中就存在無法具體實施的弊端。河南省現行的有關農業生態環境保護的法規主要是《河南省農業環境保護條例》，但其立法重點也是對農業環境的保護而非系統的農村環境保護。在生態環境保護執法方面，目前仍然存在執法不力的問題。以河南省為例，雖然我省已經建立了地方性的環境執法制度如河南省環境行政處罰案例指導制度、河南省環境行政處罰案件調查主辦人制度以及河南省環境行政處罰案例指導制度等，但是目前環境保護行政執法仍然存在執法不嚴、處罰不力、企業違法成本低等較多問題。目前在其他臨近省市均存在類似問題。

（三）公眾環境意識較差，參與積極性不高

由于作為中原經濟區核心的河南省是人口大省和農業大省，農民所占比重較高，普遍環保意識不強，公眾參與意識淡漠。這與如火如荼的中原經濟區建設明顯不相符，必須在加強立法和制度供給的同時，提高農民環保意識，加強環境保護宣傳，為中原經濟區新農村生態文明建設提供公眾參與支持。

三、中原經濟區生態環境法律制度的建構

（一）制定區域開發專門法

雖然我國已基本建立較完善的生態環境法律制度，但是有關區域開發中的生態環境法制建設卻很薄弱。目前，我國的區域開發主要是依靠國家的國民經濟和社會發展五年計劃（規劃）和區域性的政策、規劃來實施，還沒有一部統一的區域開發法和針對特定地區的開發法案。由于缺乏長效、穩定、統一的法律調控體系，造成了我國區域經濟發展政策和規劃長期以來的隨意性。作為中原經濟區主體的河南省又是典型的農業大省、糧食大省，在區域開發過程中如何實現與生態環境尤其是農村生態環境的協調、持續發展關系到中原經濟區建設的成敗。目前中原經濟區的開發主要依賴國家發改委制定的《中原經濟區規劃》、《中原經濟區建設綱要(試行)》、《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》、《河南省人民政府關于加強環境保護促進中原經濟區建設的意見》以及《河南省“十二五”規劃》等重要文件，尤其是《中原經濟區規劃》為中原經濟區的進一步建設描繪了基本藍圖，確定了目標，也指明了基本方向。但是目前尚未出臺專門的區域開發立法對中原經濟區資源開發與生態環境保護的協調發展作出明確具體的規定，這種立法供給缺位無疑會影響中原經濟區的協調、可持續發展。為保障區域開發的順利進行，國家必須盡快出臺作為區域開發建設基本法的《區域開發促進法》，通過法律制度來確定相關方針政策的制度性、連續性和穩定性，從而為區域開發中的生態環境保護工作提供立法依據。同時，還應結合中原經濟區的資源賦存和生態環境保護需要進行中原經濟區開發立法，增強立法的針對性和可操作性。目前，《中原經濟區規劃》已經制定，建議作為中原經濟區建設基本法的《中原經濟區開發促進法》盡快列入全國人大立法規劃。此外，中原經濟區開發建設中有關生態環境保護的立法和政策必須與我國現行法律法規和重要規劃相對接，相協調，唯此才能真正有利于保護區域生態環境。

（二）完善中原經濟區開發過程中的生態環保法律制度

在區域開發基本法的指引下，還需進一步完善區域開發過程中的生態環保法律制度。應根據中原經濟區獨特的區位特點和經濟發展現狀，構筑有關低碳經濟和循環經濟發展的一系列制度。如在生產和消費層面構建能源、工業生產、農業等主要行業的清潔生產機制、促進低碳消費行為的綠色消費制度以及建立健全相應的生態補償法律機制等。此外，還應確立政府層面的一系列制度如政府支持制度、目標責任考核制度、信息公開制度、公共部門綠色采購制度和資源節約規劃制度等。最后，還應在排污權交易制度、資源能源的市場供給制度、費稅制度等方面構建推動低碳經濟發展的相應制度設計。《河南省人民政府關于加強環境保護促進中原經濟區建設的意見》中也指出，應建立完善排污權有償使用和交易制度，建設排污權交易中心，將排污權有償使用資金作為政府非稅收入進行管理，專項用于環境保護和生態建設。為提高公眾參與積極性，必須進一步完善公眾參與制度，提高公眾參與意識和參與熱情。還應進一步完善生態環境經濟政策和法律制度，如進一步完善環境生態補償機制、推行綠色信貸制度和綠色證券制度、建立環境污染責任保險制度等，只有相關生態環保法律法規和制度的完善才能保證中原經濟區資源開發與生態環境保護的協調發展。

（三）加強中原經濟區農村、農業生態環保立法

作為中原經濟區核心的河南省是一個農業和人口大省，“三農”問題不僅在我國長期存在，也是中原經濟區致力于解決的重要問題，農村生態環境的好壞直接關系到中原經濟區生態文明的建設。由于目前的相關法律法規在解決農村生態環境問題上存在著一定的立法空白和相互之間的矛盾、沖突，為解決愈演愈烈農村生態環境問題，必須加強中原經濟區農村、農業生態環保立法。首先，應加強國家層面的立法。當務之急是出臺一部統一的《農村生態環境保護法》，為我國農村生態環境保護提供基本立法依據。為保證農業經濟的可持續發展，大力發展農業循環經濟已成為近年來各國轉變農業經濟發展模式的重要選擇。農業循環經濟不僅是發展生態農業也是我國農村生態文明建設的重要內容，但是目前我國關于農業循環經濟和生態農業的立法還很缺乏，必須完善相關立法，為全國和中原農業循環經濟發展提供法律依據。針對農業和農村環境污染的現狀，當務之急是盡快完善污染防治方面的立法，包括農村土壤污染防治立法、生活垃圾污染防治立法和水污染防治立法等方面。其次，還應結合中原經濟區的實際情況和河南省所處的地理位置及農村、農業生態環境的特點出臺針對中原經濟區農村生態環境保護的專項法規和政策，進一步增強法律的可操作性。

（四）加強中原經濟區生態環保執法力度

1.地方政府應轉變發展觀念，改變以犧牲地方生態環境為代價換取經濟發展的錯誤觀念，重視經濟開發與生態環境保護的協調發展。一方面，應認真嚴格實行政府環境保護目標責任制，將環保目標納入政府官員的政績考核標準中去；另一方面，要有計劃的試行綠色GDP制度，降低地方官員對GDP的狂熱追求。

2.應加大企業的違法成本。可通過提高企業環境違法處罰標準，增強處罰的可操作性，同時還應進一步落實企業環境保護目標責任制，讓企業自身承擔環境違法后果，不應由政府買單，從而提高企業違法成本，督促其自覺守法。

3.應完善執法程序，規范執法行為，加大執法力度，建立執法責任制。同時應完善跨行政區域環境聯合執法機制和部門聯動執法機制，對環境違法問題突出的區域和企業，堅決實施區域限批、掛牌督辦、黑名單等措施。加大環保執法力度的前提是應賦予環保部門相應的行政強制執行權，同時對環保部門實行垂直管理，使其免受地方政府的干預與約束，真正發揮其威力。

（五）加強環境法制宣傳教育，增強公眾環保意識，提高公眾參與度

鑒于目前公眾環保意識普遍較低，公眾參與積極性不高的現狀，應在加大對中原經濟區宣傳的同時增加對公眾生態環境保護的法制宣傳與教育，建立全民參與環境保護的社會行動機制，可通過加強面向社會各界的環境宣傳教育和培訓，培育壯大環境保護志愿者隊伍，拓寬公眾參與途徑等各種方式進一步增強全社會的環境意識，樹立生態文明理念，真正提高公眾的參與積極性。

作者：張金艷單位：中原工學院政法學院