刑事申訴一體化辦案機制淺談范文

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《犯罪研究雜志》2016年第5期

引言

傳統刑事申訴機制以級別管轄、部門管轄為依據，分級負責、歸口辦理為原則，存在著上下級檢察院案件量不均衡、大量案件集中在上級院；重復申訴、多頭申訴，服判息訴難，司法資源占用量大；控申部門專業人才缺乏，專業化待加強。刑事申訴一體化旨在解決這些問題。

一、刑事申訴一體化概述

（一）含義

刑事申訴一體化辦案機制，是指在上下級檢察院之間的組織領導、人員調配、職能配合等方面形成一體化的辦案機制，是檢察一體化的延伸，是檢察機關優化配置司法資源的重要舉措，也是當前刑事申訴工作不斷深入發展的切實需要。“一體化辦案機制旨在依法合理調動上下級檢察院分別擁有的實際權限和檢察資源，從而形成高效聯動的檢察機關整體合力，以提高辦案成效。”①2015年3月出臺的《上海檢察機關控申部門規范司法行為專項整治工作指導意見》提出：“市院業務處在帶頭辦案的同時要積極探索構建規范化的刑事申訴一體化辦案機制，在堅持分級管轄、分級辦理的基礎上，通過交辦、轉辦、參辦等方式，整合三級院刑事申訴辦案力量和辦案資源，形成上下聯動、協作配合、注重效果的一體化辦案格局。”

二、刑事申訴一體化的理論基礎

（一）申訴一體化的模式

1．下行一體化

（1）目的下行一體化是指上級檢察院將屬于自己管轄的刑事申訴案件交由下級院辦理，但案件權責不發生轉移的一種辦案模式。實踐發現，刑事申訴的案件多數已經過二審程序，案件多“堆積”于上級院，呈“倒三角”：級別越高，刑事申訴案件的數量就越多。而上級院配備的刑事申訴辦案人員數量有限，加之必要的釋法說理答復工作，導致上級院的辦案負荷量過大。同時，基層院每年受理的刑事申訴案件屈指可數，故將部分刑事申訴案件交基層院辦理，在緩解上級院辦案壓力的同時，既提高了辦案效率，又能增加基層院司法資源的利用效率。（2）考慮因素下行需要考慮兩個方面的問題：一是案件本身是否適合下行，二是哪些下級院適合辦理。下行一體化的目的是緩解上級院的案件積壓，并使下級院在辦案中積累辦案經驗，所以在確定下行一體化的刑事申訴案件時應適當減少限制條件，只要下級院有能力辦理的原則上皆可采下行一體化。當然，上級院在案件分配時，可設定科學的案件分配規則，可優先分配案件事實清楚的。這樣上級院集中精力辦理疑難復雜案件，及時化解矛盾糾紛。上級院在分配案件時先對案件的事實部分和申訴人的訴求進行初步審查，如果原案的事實和證據在一審和二審過程中都已查清，且案件重點在于對申訴人進行釋法說理、善后息訴及化解其訴求矛盾，則此類案件可交由下級院辦理。在選擇適合的下級院時，上級院需要考慮下級院的承受力：一是下級院控申部門近年來刑事申訴辦案量，二是下級院控申部門的總工作量及辦案人員充裕度。考慮“下級院控申部門近年來刑事申訴辦案量”是因為刑事申訴是控申部門的一大職能，有的下級院的刑事申訴案源有限，導致其辦案數量較少，經驗不足。將刑事申訴案件下行至案源較少的下級院，能使其在辦案過程中積累經驗，增加業務能力。考慮“下級院控申部門的總工作量及辦案人員充裕度”是因為有的下級院控申部門案多人少，可能無法有充裕的司法資源去辦理下行的案件。

2．上行一體化

（1）目的上行一體化是指下級檢察院將屬于自己管轄的刑事申訴案件提請上級院辦理，或上級院收到屬于下級院管轄的案件時直接提辦的一種辦案模式。對于重大、疑難、復雜的刑事申訴案件，或者案件影響較大，因為特定情況下原辦案的檢察機關控申部門不再適合再繼續辦理，為保障案件處理結論的權威性和公信力進行上行。（2）考慮因素上級院人案矛盾突出，從實際出發，下級院應當在確有必要或特定情形下才能提請上行一體化。特定情形包括案件的社會影響力大，需要及時作出權威決定；基層院辦案經驗、力量不足，影響案件及時公正處理等情況。上行一體化的另外一種情形是申訴人越級申訴，對于越級申訴的，上級院應初步審核申訴案件的性質、實際情況以及申訴人的要求，符合特殊情形的可直接提辦。特定情形主要是：（1）下級院久拖不決的：如申訴人向有管轄權的下級院提交刑事申訴書，但是下級院在七日內未決定是否受理①或受理后超期未作決定，②申訴人多次詢問都沒有得到合理答復的。（2）申訴人向上級院反映下級院有其他消極辦案、拒不受理等侵犯當事人合法權益的行為，經調查屬實的。在這兩種情形下，上級院直接提辦并告知下級院和申訴人。

3．橫向一體化

（1）目的橫向一體化是指在共同的上級檢察機關協調下，兩個同級檢察機關之間的一體化辦案模式，特別是原管轄人民檢察院辦理的公正性可能受到質疑時，為保證案件公平公正辦理，采取區域回避，實行異地審查。刑事申訴橫向一體化的目標和刑事申訴異地審查制度具有一致性：均是為了打破對某類案件的地方保護和干預，有效排除地緣人際關系網的束縛，保障復查案件的承辦人員遠離各方面的壓力和影響，在案件管轄上確保申訴案件公正辦理并依法作出申訴決定。①（2）考慮因素橫向一體化重在保護當事人的合法權益，維護司法公正，但它會增加案件辦理的工作量。因此在確定可采用橫向一體化模式辦案的申訴案件時，應該兼顧公平與效率，對可采用橫向的案件做出條件限制，以防申訴人濫用權利。采用橫向一體化的限制條件為“公正性受質疑”，只有在案件的公正性明顯受質疑的情況下才能提起橫向一體化。公正性受質疑主要包括：（1）該檢察機關的工作人員與案件有利害關系。例如在原案被告人提出的刑事申訴案件中，被害人是有管轄權的檢察機關的工作人員或其親屬，申訴人有合理理由懷疑其公正性。（2）該檢察機關工作人員犯罪的案件。（3）案件涉及該區域同級公安、司法機關工作人員。在這類刑事申訴案件中，申訴人可能以“官官相護”為由提出異議。上述情況的存在，一旦檢察機關作出不利于申訴人的決定，可能使得承辦人員的釋法說理工作難度加大，無法使申訴人信服，而采用橫向一體化能較好地化解這一矛盾。

（二）申訴一體化的原則

1．辦案的質量與效率相統一

《人民檢察院復查刑事申訴案件規定》（以下簡稱《復查規定》）第2條的規定：“人民檢察院復查刑事申訴案件的任務，是通過復查刑事申訴案件，糾正錯誤的決定、判決和裁定，維護正確的決定、判決和裁定，保護申訴人的合法權益，促進司法公正，保障國家法律的統一正確實施。”刑事申訴的案件是當事人對司法決定有異議的案件，其中一些是經年沒有息訴罷訪的積案。化解矛盾、解決糾紛始終是刑事申訴工作的重心。刑事申訴一體化辦案只是辦案機制或方式，其最終目的在于更好地化解矛盾、實現社會公平正義，這是一體化的本質和核心。如前所述，當前申訴案件大量集中在上級院，人案矛盾嚴重影響了刑事申訴辦案效率和矛盾的化解率。為充分合理利用檢察資源，解決案多人少的矛盾，當前的一體化探索應堅持以需求為導向，辦案模式以下行一體化為主，上級院著重加強對辦案的業務指導，嚴格上行一體化的辦理條件，防止深陷于大量案件的辦理。對某些案件，如對本級檢察機關作出的訴訟終結性處理決定不服，由原決定檢察機關受理申訴進行審查，違背了“不得做自己案件法官”的程序原則備受“自我糾正”的詬病，通過上行一體化與橫向一體化，移轉案件辦理管轄，以看得見的方式實現公平正義。

2．權益保障與申訴經濟統一

與審判管轄一樣，《刑訴規則》、《復查規定》確立了刑事申訴的屬地、分級管轄與分級辦理原則。分級辦理是有管轄權檢察機關對申訴案件受理后決定立案復查，由分級管轄的檢察院依法辦理。之所以實行上述原則，除了行政層級外，另一個重要原因是保障申訴案件在基層得到辦理，矛盾就地及時化解，方便當事人，降低司法成本。刑事申訴的管轄辦理通常要求基層檢察機關受理本轄區內的申訴案件，但是受理檢察院(包括上級院)對不具有管轄權的申訴案件不能拒之門外，而應轉交有管轄權的檢察機關辦理。代收申訴材料不需進行受理前的審查，而需根據爭議地點，按照分級管轄、分級辦理的原則，轉交有管轄權的院受理，在檢察機關內部完成流轉。

3．分工負責與權責明晰統一

當前司法改革的一項重要舉措是實行司法責任制，司法責任制是基于司法屬性而產生的一種責任體系，不僅包括司法人員的責任擔當與責任追究，還包括司法人員享有充分的司法裁判權，并對裁判結果終身負責。司法辦案責任制的前提和基礎是司法人員依法獨立行使職權，其核心是“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”，通過適度地去行政化，最大限度地體現檢察機關的司法屬性，突出辦案檢察官的辦案主體地位，解決“辦者無權”、“定者不辦”、“責任虛置”等檢察實踐中遇到的突出問題。刑事申訴一體化改革是整個檢察改革中的重要環節。在刑事申訴案件辦理過程中，既要堅持檢察一體化原則，又要賦予承辦檢察官相對獨立的地位，尊重其檢察權的依法獨立行使，構建權責清晰的辦案責任體系，調動承辦檢察院、辦案檢察官的積極性與責任心，提升辦案效率，實現刑事申訴案件的有效辦理。

三、刑事申訴一體化的流程構建

（一）辦案流程

1．申請程序

（1）下級院申請

在上行一體化和橫向一體化中，基層檢察院都可以提請案件上行或橫向轉移管轄權。基層檢察院應當向上級院提出書面申請，并闡明理由，經上級檢察院審批，上級批準同意的，可以上提辦理或者指定其他基層檢察院辦理。若上級院認為提請一體化理由不成立的，則應當書面駁回。上級院駁回上行或橫向一體化的，基層院應當按照辦理本院其他刑事申訴案件一般的程序和要求，依法規范辦理。

（2）申訴人申請

依申請啟動可適用于上行一體化和橫向一體化。申訴人有理由認為有管轄權的檢察院（可以為基層檢察院或分院）不宜辦理該申訴案件的，可以向有管轄權的檢察院或其上級院申請，申訴人應當提交書面申請書，寫明案件事實和提請一體化審查的理由。有管轄權的檢察院審查后認為理由成立的，提請上級院批準，上級院批準同意的，由其指定下級院將案件移送上級院或其他同級院辦理。有管轄權的檢察院應當及時告知申訴人申請一體化審查的結果，若駁回的，告知理由；若同意的，告知申訴人權利義務。

2．啟動程序

根據《復查規定》第11條變通管轄的規定，上級人民檢察院有權決定變更管轄級別和決定異地管轄。刑事申訴一體化申訴程序的最終啟動與否應當由上級院決定。

（1）下行一體化

下行一體化的啟動者是上級檢察院。申訴人不服下級檢察院的申訴審查處理決定向上級檢察院申訴。上級檢察院經初步篩選認為，事實清楚或者雖然疑難復雜但下級檢察院有能力辦理的，可以交由下級院辦理。下級檢察院接受案卷并做好案件登記和卷宗流轉工作。若下級院認為本院不易辦理的，應向上級院口頭說明理由，上級院認為理由成立的，重新分配案件。

（2）上行一體化

上行一體化案件分為兩類，其啟動程序也應分為兩種：第一種為基層院申請。基層院在受理當事人刑事申訴后，審查認為案情重大、疑難、復雜或者專業性強，承辦人向上級院請示是否采取上行一體化辦案機制，經上級院審查后作出是否啟動上行一體化的決定。第二種為上級院啟動。上級院發現符合提辦的申訴案件時，可以自行提辦。因此刑事申訴上行一體化程序啟動者上級檢察院或者下級院均可。無論是上級檢察院提辦啟動一體化程序的還是經下級院申請啟動，下級院均應將所有案卷材料移交上級院，并書面告知申訴人管轄權轉移及權利義務。

（3）橫向一體化

橫向一體化的啟動程序發起者主要是刑事申訴人。刑事申訴人是指對司法機關在訴訟過程中作出的終結訴訟的刑事處理決定或者對已經發生效力的刑事判決、裁定不服，有權提出申訴的人。刑事申訴人應當是法定的、與案件有直接利害關系，或者是與案件當事人在血緣上或者生活上有密切聯系的，或者負有法定保護責任的人或者單位。根據《刑事訴訟法》的規定，能夠成為刑事申訴主體的是當事人及其法定人。當申訴人認為某檢察院辦理申訴案件可能產生不公正的結果時，申訴人書面提出異議，該檢察院將書面異議申請書提交上級檢察院，上級檢察院認為異議成立的，可以指定原檢察院的同級院管轄，原檢察院應當將所有案件材料移送被指定管轄檢察院，并書面通知當事人并告知權利義務。

3．辦案方式

（1）確定辦案主體

刑事申訴一體化辦案機制首先要明確申訴案件的辦理主體。刑事申訴案件的辦理分為受理環節和審查辦理環節。下行一體化中，上級檢察院受理，實際審查辦理是下級院；上行一體化中，下級院受理，實際審查辦理是上級院；橫向一體化中，受理的是基層院，實際審查辦理的是同級院。

（2）確定辦案形式

2013年《最高人民檢察院關于加強和改進刑事申訴檢察工作的意見》提出：刑事申訴一體化辦理應當采取交辦、轉辦、督辦、參辦等形式。交辦是指上級控告申訴部門代表本級檢察院向下級檢察院以及各級檢察院的檢察長向本院控告申訴檢察部門交辦的各類刑事申訴案件。①交辦著重在于匯報案件辦理結果。關于交辦，應注意兩個問題：第一、交辦案件必須由被交辦的檢察院以自己的名義作出處理決定并對外送達文書。案件辦理的結果必須經由該院部門負責人或檢察長批準，辦理結果必須以該院的名義向上級院匯報。第二、交辦必須符合管轄規定，否則不僅有悖刑事訴訟法的規定，同時可能剝奪了申訴人申訴權利。如在刑事申訴下行一體化中，就不適用于交辦。原因是申訴人對于基層檢察院作出的審查或復查決定不服，根據《復查規定》，申訴人有權向上一級人民檢察院申訴，如果以交辦的方式，交由下級檢察院辦理，實際上損害了申訴人向上級檢察院申訴的權利。督辦，即督促辦理，是案件交辦之后一系列反饋、追蹤、催促活動，督辦的目的是確保交辦案件得以快速認真的辦理，是推動交辦事項順利落實的活動。①督辦相對于交辦，沒有交辦就沒有督辦，督辦更加強調上下級的聯動、配合，查找問題。轉辦是指上級檢察院根據刑事申訴管轄權，認為屬于下級院管轄的，交由下級院辦理，下級院直接做出處理決定，無需向上級院匯報。轉辦是最為常見的一種的工作方式，因為申訴人對于申訴審查級別管轄不明確，存有上級院級別高、權力大的觀念，喜歡向上級院上訪、寫信，上級院審查后根據級別管轄轉交下級院。參辦是上級檢察院從下級檢察院中抽調人員參與一同辦理刑事申訴案件。參辦是解決刑事申訴“倒三角”、上級檢察院辦案人員短缺的問題。下行一體化采用參辦方式。下行一體化中，雖然實際審查的是下級院，但最終決定權和對外承擔責任的是上級院。在下行一體化中權責是不發生轉移的：參與辦理的下級檢察院的承辦人向上級院提出審查意見，上級檢察院對于案件審查結論具有最終決定權。對外，文書上由上級檢察院簽章；對內，下級檢察院所辦理的案件在內部考核時可以計算為其承辦人的辦案量。橫向一體化采用交辦和督辦方式。交辦案件權責轉移：由實際審查院在對外文書上簽章，對案件辦理的結果負責。承辦檢察院遵循交辦案件的原則，獨立辦案。承辦檢察院上報關于交辦案件辦理情況的報告，上級院即交辦檢察院負責審查，提出審查意見，承辦檢察院經交辦檢察院審閱同意后方可結案。

4．監督配合

2013年《最高人民檢察院關于加強和改進刑事申訴檢察工作的意見》提出：“建立上下一體、分工協作、密切配合的刑事申訴案件辦理機制……”在刑事申訴案件一體化辦理中，存在以下幾個需要相互配合、監督的情況：A.市院刑事申訴檢察部門設立若干名聯系人。聯系人負責協調、監督，負責協調案件卷宗借閱、聽取匯報、督查，參與申訴人會面與答復。B.案件卷宗借閱。原刑事案件審查起訴的檢察院和原申訴案件辦理的檢察院應當配合借閱檢察、偵查、審判。借閱卷宗似乎在整個辦案環節中顯得微不足道，但是刑事申訴承辦人需要借閱的包括公安、檢察卷宗、法院三級審判卷宗，如果承辦人逐一借閱，所費時間和精力不少。建議市檢察院聯絡人統籌協調，由原申訴案件辦理檢察院負責借閱并匯總到市院聯絡人處。C.匯報制度。在刑事申訴下行和橫向一體化辦案機制中，承辦人應當向市院的聯系人定期匯報案件審查情況。下行一體中，承辦人約見當事人必須以上級檢察院的名義，上級檢察院聯系人必須參與一同會見。案件審查完畢，應當由聯系人負責審批并以上級院的名義制發法律文書。D.建立備案制度。根據現行刑事申訴案件備案制度，結合市院2013年制定的《關于進一步加強控申部門有關業務備案工作的通知》的規定要求，對于刑事申訴案件審查結案和復查結案的，應當在10日向市院報送《刑事申訴審查報告》等文書。市院應對刑事申訴一體化辦理的刑事申訴案件建立數據庫。

5．決定答復

在刑事申訴下行一體化中，決定環節可以歸納為復決分離，即由下級檢察院對案件全面復查，提出處理意見，上級檢察院根據復查情況，作出決定維持或改變檢察機關院處理決定，提請抗訴或不予抗訴及檢察建議。在刑事申訴上行和橫向一體化中，決定環節可以歸納為復決一致，即由上級檢察院或被指定管轄檢察院對案件全面復查，并作出最終決定。

6．異議處理

（1）當事人異議

申訴一體化的異議處理主要包括當事人異議及檢察機關內部不同意見的處理。刑事申訴人的答復工作應當由承辦檢察官負責。在下行一體化中，上級院聯系人應當一同參與答復。案件事實清楚類案件辦理的重點和難點在于如何對當事人釋法說理，如何做好息訴罷訪工作。在案件辦理過程中承辦人會將較多地時間和精力花費在說服申訴人上，案件答復前要做好執法風險評估，制定答復預案。在刑事申訴上行一體化和橫向一體化中，原檢察院應當配合，并提供必要的便利。例如考慮到方便申訴人，可以在原屬地檢察院處答復，該檢察院負責提供場地、答復會議保障等工作。

（2）內部爭議

對于檢察院內部爭議的處理，一種情況是上級院認為下級院承辦的刑事申訴案件錯誤。在下行一體化中，下級院辦理后，提請上級院審查，上級院認為有異議或錯誤的，可以直接糾正。此時不適用《復查規定》第45條①中制發糾正案件錯誤通知書。因為下行一體化的案件在管轄上仍屬于上級院，上級院具有當然的決定權，這不同于上級檢察院在案件評查、檢查活動或其他途徑發現下級院辦理刑事案件中存在錯誤的情況。第二種情況是下級院對于上級院辦理的刑事申訴案件結論或證據、事實認定有異議。上下級檢察院之間是領導關系，因此下級檢察院認為上級院辦理中復查結論錯誤的，可以提出異議，但對于上級院作出的決定仍應當服從并執行。

作者:倪峰 包強 常加飛 杜莉麗 聶懷廣 顧鈺紅 單位:上海崇明區人民檢察院課題組