泰國新憲法公投及影響研究范文
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《國際研究參考雜志》2016年第10期
引言
2016年8月7日，泰國舉行了第20部憲法的全民公投，這是軍人自2014年5月發(fā)動政變推翻英拉政府、接管政權(quán)以來，接受的首場“民意大考”，備受關(guān)注。公投選票設(shè)有兩個問題，第一個為：你是否同意新憲法草案？第二個為：你認(rèn)為在國會選舉之后5年內(nèi)，上議院是否有權(quán)與下議院一起參與決定總理人選？公投最終結(jié)果是：投票率為59.4%，投票者中，61.35%的人贊成新憲法草案，58.07%的人同意上議院參與選舉總理。①新憲法大幅擴(kuò)充軍方政治權(quán)力，引發(fā)諸多爭議。本文將探討此次新憲法公投所反映出的泰國政治力量格局變動，及其對泰國未來政治走向的影響。
一、憲法本應(yīng)是確保民主機(jī)制穩(wěn)定運行的根本大法
但在泰國，憲法歷來缺乏權(quán)威性與穩(wěn)定性，實為執(zhí)政集團(tuán)壓制反對派、鞏固自身利益的工具。廢立或修改憲法成本低、風(fēng)險小、收益高，卻可輕松改變“游戲規(guī)則”、重構(gòu)權(quán)力格局，因此已成為泰國執(zhí)政者屢試不爽的政治手段之一。尤其對于軍人而言，憲法更是給其暴力奪權(quán)行為蓋上民主的遮羞布，成為泰國軍人常見的干政模式——“政變+制憲（修憲）+選舉”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。自1932年建立君主立憲制以來，泰國至今共產(chǎn)生過20部憲法，有的稱為“臨時憲法”，有的稱為“永久憲法”，平均每部憲法壽命僅4年，甚至在1972～1978年的6年間就廢立5次，1991年的1年之內(nèi)更是推出2部。因此，所謂的“永久憲法”其實也是短命。泰國憲法更換之頻繁乃世界罕見，充分暴露了該國民主制度的脆弱性和政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重分裂。由此不難理解，由軍人主導(dǎo)擬定的2016年憲法，其宗旨自然是維護(hù)軍隊為代表的權(quán)貴集團(tuán)利益，同時擠壓前總理他信、英拉一派的參政空間。此次制憲和公投過程，體現(xiàn)出諸多新特點。首先，新憲法內(nèi)容所規(guī)定的權(quán)貴集團(tuán)對國家權(quán)力的掌控范圍之大、滲入程度之深，是1992年素金達(dá)軍政府被推翻后，先后出臺的1997年憲法和2007年憲法兩部“永久憲法”所無法企及的。新憲規(guī)定，在2017年大選后產(chǎn)生的新政府執(zhí)政的最初5年內(nèi)，上議院250個席位全部由國王在國家和平與秩序委員會（軍方機(jī)構(gòu)）的建議下任命產(chǎn)生，其中6個席位由武裝部隊最高司令、海陸空三軍司令、國家警察總監(jiān)及國防部次長6人自動擔(dān)任。②新憲法還賦予國王和上議院諸多凌駕于下議院、內(nèi)閣等民選機(jī)構(gòu)之上的特權(quán)，如上議院有權(quán)監(jiān)督國家改革進(jìn)程，有權(quán)推選和彈劾總理，有權(quán)監(jiān)管和彈劾民選的下院議員，③國王擁有解散下議院和宣布重新選舉的特權(quán)，④由權(quán)貴集團(tuán)主導(dǎo)的憲法法院、選委會、反貪委員會等機(jī)構(gòu)有權(quán)嚴(yán)懲腐敗、舞弊、瀆職的官員。新憲法將立法、行政和司法三大權(quán)力牢牢掌控于權(quán)貴集團(tuán)手中。其次，軍方高壓禁言，態(tài)度異常堅決。自掌權(quán)后，軍政府就打壓異議分子、禁止政治集會，并一再用“冒犯君主罪”提控異議分子。①軍方制憲進(jìn)程曾經(jīng)遇挫。2015年9月6日，當(dāng)時的新憲法草案被國家改革委員會否決，無法進(jìn)入公投階段，因為憲法草案提出，將為新政府設(shè)立5年“過渡期”，期間如果泰國出現(xiàn)政治動蕩，未來新設(shè)的由軍方主導(dǎo)的國家改革與和解戰(zhàn)略委員會有權(quán)替代民選政府執(zhí)政。②這一內(nèi)容引起各界爭議。巴育政府重新任命制憲委員會，制定出本部憲法。為確保憲法通過公投，公投前軍方禁止公民公開反對憲法和組織拉票活動，并規(guī)定違例者可被判10年監(jiān)禁和20萬泰銖的罰款。③有至少120位反憲法活動分子和學(xué)生被逮捕，支持他信的“紅衫軍”成立全國公投監(jiān)督中心的活動也被當(dāng)場取締。④人權(quán)觀察組織高級研究員素奈批評稱：“此舉猶如強(qiáng)迫國民認(rèn)同軍方擴(kuò)權(quán)，手段與政變無異。”⑤面對“紅衫軍”的投訴，巴育總理嚴(yán)辭回應(yīng)稱，“我已經(jīng)忍了很久了”，并威脅將動用法律手段處置“紅衫軍”首領(lǐng)。此外，軍政府還向社會發(fā)出警告稱，若人民不接受新憲法草案，將強(qiáng)行推出憲法。而且巴育明確表示，即使新憲法未通過公投，他也決不辭職。⑥再次，政府始終以民主之名強(qiáng)調(diào)公投程序的公開公正。政府大力宣傳選票的運送和保管全程采用高級別安保；為防止假冒選票，實施了包括設(shè)置多重防偽標(biāo)識、監(jiān)督印刷過程等5項嚴(yán)格措施；在各府成立維持和平與秩序中心，在全國9.4萬個投票站部署20萬警力，⑦以確保公投有序進(jìn)行，并強(qiáng)調(diào)警察在履行安保職責(zé)時不會干涉任何人的投票自由。政府甚至為公投所使用的投票箱召開記者會，現(xiàn)場演示其堅固程度。當(dāng)局用心之細(xì)和宣傳力度之大，某種程度上轉(zhuǎn)移了國內(nèi)輿論對憲法不民主的關(guān)注。
二、無論從壟權(quán)的力度、向社會施壓的強(qiáng)度，還是“包裝”工作的細(xì)致程度來看，與同樣是由軍人主導(dǎo)的2007年憲法公投相比，此次制憲過程凸顯軍方更加急迫但又小心翼翼的復(fù)雜心態(tài)
軍方在表面強(qiáng)勢掌權(quán)的同時，其實面臨著國內(nèi)外的巨大壓力。一是軍政府在推翻民選的英拉政府后，面臨破局易、建局難的治理困境。經(jīng)濟(jì)方面，巴育政府成立兩年多來，維穩(wěn)成績顯著，但提振經(jīng)濟(jì)頗顯無力。軍政府盡管一方面在國內(nèi)推行經(jīng)濟(jì)刺激計劃，確立交通基建投資作為經(jīng)濟(jì)核心驅(qū)動的增長模式，另一方面積極開拓中歐、南亞、大洋洲等新興市場，但仍無力挽救泰國經(jīng)濟(jì)增速下滑、泰銖貶值、股市低迷的艱難局面。全球經(jīng)濟(jì)不景氣、20年來最嚴(yán)重的旱災(zāi)、漁業(yè)和航空業(yè)等重點行業(yè)集中暴露的非法勞工和安全不達(dá)標(biāo)等問題，均令高度依賴出口貿(mào)易和旅游業(yè)的泰國經(jīng)濟(jì)雪上加霜，導(dǎo)致2014年和2015年泰國經(jīng)濟(jì)增長率分別低至0.8%和2.9%。⑧近日，穆迪下調(diào)泰國經(jīng)濟(jì)實力評估等級，對泰國的競爭力和低迷的中期前景表示擔(dān)憂；泰國工業(yè)信心指數(shù)持續(xù)下滑；①IMF針對泰國貿(mào)易逆差、通脹風(fēng)險提出的貨幣政策建議軍政府對其置若罔聞。②泰國權(quán)威民調(diào)機(jī)構(gòu)宣律實民調(diào)調(diào)查顯示，高達(dá)78.24%的受訪者不滿軍政府解決經(jīng)濟(jì)問題的能力。③政治方面，他信派勢力通過前總理英拉、“紅衫軍”首領(lǐng)和他信本人三方面力量，分別采用“于情、于理、于法”戰(zhàn)略，持續(xù)向軍人政府合法性發(fā)起挑戰(zhàn)。“紅衫軍”首領(lǐng)在國內(nèi)抨擊軍政府腐敗丑聞和憲法改革的不民主；英拉以柔克剛，強(qiáng)化其被不公正對待的弱者形象，同時繼續(xù)走親民路線，鞏固他信派票倉；身處國外的他信則以法律和國際媒體為武器頻頻發(fā)聲。他信力量三線作戰(zhàn)，蓄勢待發(fā)，力圖為2017年大選后重返泰國政壇鋪路造勢。與此同時，就連曾經(jīng)作為反他信聯(lián)盟核心人物之一的黨魁阿披實也公開反對新憲法，稱其不但不能化解、反而會加劇泰國的政治矛盾。④安全方面，泰國作為亞太地區(qū)最大的旅游和移民目的地之一，近年來面臨嚴(yán)峻的恐怖主義威脅。一方面，近年來，泰國南部穆斯林極端分離分子持續(xù)制造恐怖主義襲擊，導(dǎo)致傷亡事件不斷；另一方面，2015年8月曼谷四面佛大爆炸⑤和“伊斯蘭國”恐怖分子企圖滲透⑥，顯示泰國正在由國際恐怖分子的避難所和中轉(zhuǎn)站，向恐怖活動的發(fā)生地轉(zhuǎn)變。盡管巴育政府為此強(qiáng)化常態(tài)性安保措施，提升軍警反恐能力，但由于恐怖活動手段的高科技化，及其與民族、移民、腐敗等問題盤根錯節(jié)地交織在一起，成為軍政府執(zhí)政的最大挑戰(zhàn)之一。二是歐美施壓和東盟民主化浪潮令軍人政權(quán)較為尷尬。歐美方面，2014年泰國政變后，美國隨即出臺包括削減對泰軍事援助、縮小“金色眼鏡蛇”軍演規(guī)模、⑦減少與泰國軍政高層交往等諸多冷落巴育政府的舉措，敦促巴育政府盡快舉行還政于民的大選；歐盟叫停有關(guān)泰國的官方訪問活動，并中止一系列與泰方政治、商業(yè)和貿(mào)易往來的協(xié)議。2015年1月，美國助理國務(wù)卿丹尼爾•拉塞爾在訪泰期間明確表示，“由于未設(shè)法盡快終止戒嚴(yán)令，泰國在國際友人和伙伴中正逐漸失去信譽(yù)”。⑧同年11月，新任美國駐泰國大使格林•戴維斯公開批評泰國“冒犯君主罪”懲罰過于嚴(yán)苛、舉世罕見，呼吁言論自由。⑨此次新憲法公投結(jié)果揭曉之后，美國和歐盟雖均表示承認(rèn)公投結(jié)果，但質(zhì)疑憲法改革過程中打壓異議分子、禁止政治集會的做法，并督促軍政府盡快還政于民。東盟方面，21世紀(jì)以來，東南亞各國相繼完成威權(quán)體制的民主化轉(zhuǎn)型，就連統(tǒng)治緬甸半個多世紀(jì)的軍人也接受2015年大選結(jié)果，讓權(quán)于民選政府，軍人從執(zhí)政前臺走向幕后輔政，盡管仍保留強(qiáng)大權(quán)力。如今，泰國成為東南亞僅有的軍人政權(quán)，頗顯孤立。
三、在國內(nèi)外巨大的民主壓力之下，泰國軍人集團(tuán)仍堅持逆流而動
強(qiáng)勢推動新憲法通過，確保未來長期干政，主要出于以下兩方面考慮。
其一，從政治利益上來講，權(quán)貴派別無退路、唯有孤注一擲。自20世紀(jì)60年代以來，軍隊與國王建立起以“強(qiáng)力+感召力”為基礎(chǔ)的權(quán)貴政治聯(lián)盟，并長期占據(jù)泰國政治權(quán)力中心。然而，2001～2006年，泰國富商他信領(lǐng)導(dǎo)泰愛泰黨連續(xù)兩次贏得大選，該黨在2005年大選中獲得75%的下議院席位。他信功高震主，危及王室，削弱軍權(quán)，削減權(quán)貴和中產(chǎn)階級利益，集中國家資源改善占人口多數(shù)的草根民生。但這引發(fā)了泰國政治與社會的極大分裂與階層對立。2006年9月，軍方在國王支持下，推翻他信總理，但軍方扶持的阿披實政府政績較差，他信派政黨又贏得了2007年、2011年的大選，也就是說，他信派贏得了泰國21世紀(jì)以來的所有大選，而王室和軍方扶持的則屢屢失敗。在一人一票的選舉制度下，權(quán)貴派支持者少，很難上臺。作為權(quán)貴集團(tuán)最具重量的政治砝碼和軍隊干政的合法性授權(quán)來源，現(xiàn)年近89歲的普密蓬國王長期住院，近期以來有關(guān)國王生病的消息增多。巴育政府迫于內(nèi)外壓力，承諾2017年舉行還政于民的大選。如果選前不通過新憲法改變政治架構(gòu)，壓縮政黨權(quán)力，他信勢力極有可能通過2017年大選重新執(zhí)政。屆時，權(quán)貴派會陷入國王隨時可能駕崩和政變風(fēng)險大增的被動境地。因此，強(qiáng)勢推出確保軍人長期主導(dǎo)政治的新憲法，是泰國權(quán)貴集團(tuán)利用軍隊威懾力和君主影響力進(jìn)行的最后一搏。
其二，泰國民眾對安定、和諧與發(fā)展的迫切需求，為軍人政治回歸提供了合法性來源。軍人干政的政治行為是其基于“成本—收益”的理性判定結(jié)果。①經(jīng)過2008年到2014年的持續(xù)政治沖突，泰國民眾普遍厭倦了政治爭斗導(dǎo)致的政局動蕩，希望早日看到社會安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。②在無奈的政治現(xiàn)實面前，泰國社會再次形成對強(qiáng)人治國的政治認(rèn)同。民意訴求的改變促使軍方對高調(diào)干政的“成本—收益”形成有利判定，從根本上推動了軍人集團(tuán)的政治回歸。公投前，巴育呼吁選民們要在“糟糕的過去”與“不確定的未來”之間作出抉擇，可謂直戳民眾心坎。與其說投贊成票的選民是出于對憲法內(nèi)容的理解，不如說是因為不少民眾不希望重回街頭政治，因此寧可選擇“向前看”，服從于巴育政府及軍方欽定的新憲及規(guī)劃的大選路線圖。③憲法公投后，未來泰國政治將呈現(xiàn)幾大特點。
第一，軍人和權(quán)貴派仍將長期掌權(quán)。新憲法規(guī)定，如果由下議院選舉的總理無法出任總理一職（無論出于何種原因），在超過一半的下院議員聯(lián)名提交免除總理資格議案的情況下，國會可以推選民選下議院以外人士出任政府總理，但須經(jīng)上議院與下議院聯(lián)席會議投票表決，并獲得2/3以上贊成票。④簡言之，未來總理人選未必是民選議員，同時只要上議院不同意，總理就無法產(chǎn)生。這意味著2017年大選后的總理很可能出自軍方，至少是權(quán)貴集團(tuán)認(rèn)可之人。巴育本人也完全有可能經(jīng)上議院推舉成為下屆總理，從而有望由“軍政府總理”成功轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊襁x總理”。巴育也在近日表示，“如果明年大選時選民實在沒有‘更好’選擇，他愿意就留任總理一事展開討論”。⑤而民選的下議院似乎成為擺設(shè)，喪失了其以前絕對主導(dǎo)總理人選和內(nèi)閣部長人選的大權(quán)。另外，不管是他信派的為泰黨，還是與軍方同屬反他信陣營的，抑或其他政黨，即便成為下議院最大政黨，如果不能與軍方達(dá)成利益妥協(xié)，其黨首也難以出任總理。在軍方將長期執(zhí)政的情況下，已經(jīng)69歲的他信結(jié)束流亡回國參政的前景更為渺茫，至少未來5～10年難以重新參選總理；49歲的英拉在2015年1月遭時任立法議會彈劾，5年內(nèi)不得從政，所以無緣也無望參加2017年的選舉。而就在公投前兩天，英拉因大米收購案受審于最高法院，⑥被控在出任總理期間的大米收購項目中違反刑法和反貪污法，造成財政虧空80多億美元和糧食過度囤積，若罪名成立可能面臨最高10年監(jiān)禁；52歲的主席、前總理阿披實，以及極富號召力的前秘書長、前副總理素貼，兩人在未來能否能出任總理，同樣取決于軍方的決定。
第二，政治分裂與黨派紛爭仍將持續(xù)，甚至很可能會激烈，釀成新的流血事件。盡管新憲法以61.35%的贊成票通過，但不到60%的投票率說明其實際上只獲得了1/3民眾的支持。公投結(jié)果還顯示了泰國在政治地理上的極度分裂。一向支持軍方、等權(quán)貴集團(tuán)的泰國南部，有近77%的選民為新憲法草案投下支持票；在較貧困的東北部，受惠于他信和英拉政府民粹主義政策的農(nóng)民，對新憲法僅有不足49%的支持率。①部分東北部民眾投支持票，主要是出于促使政府早日進(jìn)行大選，為他信派爭取再次執(zhí)政機(jī)會的無奈之舉。這說明軍人政權(quán)的得勢不但無法根除泰國的社會矛盾，反而會遭到反對派報復(fù)，軍人攬權(quán)仍隱藏危機(jī)。②8月11～12日，正值王后詩麗吉84歲生日慶典，泰國普吉、巴蜀等中南部8個府共發(fā)生13起連環(huán)爆炸和4起縱火案，造成4死35傷。③這是巴育2014年5月22日掌權(quán)以來發(fā)生的最嚴(yán)重的社會治安事件，打破了軍方高壓下的社會穩(wěn)定局面。泰國政府認(rèn)為這是對憲法不滿者所為。④軍政府的當(dāng)務(wù)之急是在8個月內(nèi)依據(jù)新憲法的框架制定10部具體的組織法。2017年底，泰國將舉行大選，新一輪爭權(quán)奪利將上演，對泰國政治而言，這是否意味著另一場風(fēng)暴來臨，是否還會引發(fā)血腥暴力事件，尚待觀察。泰國的社會穩(wěn)定與國家發(fā)展，需要各派理性協(xié)調(diào)彼此利益，以防止再度出現(xiàn)惡斗局面。
作者:劉倩 宋清潤 單位:北京大學(xué)國際戰(zhàn)略研究院 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院