公共政策議程設立的外向化發展范文

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《理論觀察雜志》2014年第九期

一、公共政策議程設立的外向化發展的主要動因

（一）社會轉型的催化第一，社會分化程度的增強。隨著社會轉型特征日益凸顯，我國社會分化程度大大增強，利益主體不斷分化并形成多元社會利益格局。多元利益主體通過多種方式表達自身利益訴求并相互影響，由此引發的社會問題呈爆炸性增長趨勢，與我國決策主體資源和能力的有限程度形成鮮明對比。如何有效整合社會分化所產生的大量異質性因素，已成為公共決策不可回避的問題，近幾年各種群體性事件的發生，都明顯體現出這種緊迫性。第二，社會發展模式的轉變。為了積極回應國內外發展，我國黨和政府不斷著手調整經濟社會發展模式，努力從只關注經濟增長的單一發展主題逐漸轉變為經濟社會協調可持續發展的科學發展主題，這種轉變增強了對公共政策理論和創新意識的需求，強化了對整合和代表公共政策議程設立過程中多元利益的能力需求。新的發展主題推動了體制內外多元力量的互動，外在主體對議程設立的影響越來越多。

（二）公民社會崛起的需求第一，公眾參與意識和能力的顯著增強。在文化開放和教育發展的影響下，我國公眾整體素質水平不斷提高，越來越多的公眾對議程設立等公共事務有了更多了解。目前，多數公民不再滿足于作為公共政策被動接受者而存在，而是爭取通過單獨或聯合群體等多種形式積極向表達自身訴求，越來越多地參與到公共政策議程設立等過程，以促進涉及自身利益的問題得到決策者的關注和解決。與此相應，公眾對公共政策議程設立等過程的影響程度也不斷增強。第二，公眾參與渠道和平臺的不斷完善。公眾參與意識和能力的增強，要求決策主體在政策議程設立過程中打開關卡引入體制外力量。事實上，為盡力保持政策系統與社會間的動態平衡，黨和政府已開始建立規范化、制度化的公眾參與和溝通交流平臺，盡力提升政務信息公開的力度，主動疏通公眾表達訴求的渠道，防止體制外力量因難以進入議程設立過程而走向失控。

（三）新媒介興起的沖擊第一，新媒介發展的帶動。與傳統媒介不同，新媒介的發展導致信息爆炸時代的來臨，也影響著信息接受者按照什么標準、通過什么途徑、如何選擇和過濾信息，是信息者和接受者之間充分互動的過程，對于公共政策議程設立過程中民眾的意識和偏好形成有很大影響，而且新媒介越來越傾向于將公眾的注意力吸引到公共事務領域，吸引著公眾對公共政策議程設立的關注，沖擊著傳統議程設立單一格局的地位。第二，新媒介自身的介入。新媒介在傳播和聚合信息，發揮信息平臺作用的同時，自身也通過集中、重復報道等多種形式發表自身對社會問題的關注和看法，積極參與到公共政策議程設立過程中，影響著我國公眾更為關注什么社會問題，繼而再次沖擊單一格局，推動著我國公共政策議程設立的外向化發展。

二、公共政策議程設立外向化發展的主要特征

（一）由內而外，主體的外向多元性雖然權力精英仍為我國公共政策議程設立的主導性主體，但其他主體的影響力已顯著提升，比如人大代表和政協委員的議案提案、社會公眾通過網絡等途徑的呼吁和訴求、專家學者的分析研究、新聞媒體的報道以及突發事件等都已經成為影響公共政策議程設立的重要因素。權力精英外的其他主體，不僅主動動員和整合民間力量以表達利益訴求，還對權力精英的行為等方面形成了外在監督力量，逐漸揭開了我國公共政策議程設立的面紗。

（二）與日俱增，內容的外延擴張性傳統公共政策議程設立大多集中在國家改革領域，突出表現在經濟問題上。隨著社會轉型的深入，需要被解決的社會問題與日俱增，議程設立的范圍不斷外張，逐漸轉變為經濟、社會和其他問題的多元問題集。而且，由于公民參與意識和能力增強、媒體輿論等的不斷影響，多元問題集中的民生問題被大量激活，并迅速引起眾多體制外主體的關注，使其更廣泛地參與到議程設立過程中。總之，我國公共政策議程設立的內容結構顯著變化，強化了主體的多元性，融合了更多外緣內容。

（三）靈活自主，溝通交流平臺的開放性傳統公共政策議程設立的一個最重要的溝通交流機制或平臺是每年的全國政協會議和全國人民代表大會，體制內主體通常集中在“兩會”期間提出所關心的且需要解決的公共問題。由于我國的“兩會”代表普遍具有雙重身份，身兼民意代表和各自原單位人員雙重角色，故難以避免個別代表打著為民的幌子，表達所屬利益團體的訴求，而非真實民意的嫌疑。目前，我國公共政策議程設立的溝通交流渠道和平臺逐漸得以豐富和完善。一方面，隨著社會發展主題的轉變，“兩會”代表和其他體制內主體也開始更關注社會問題，尤其是民生問題，并積極聽取專家學者的意見和建議，主動通過民意調研、聽證會等民主程序論證特定的社會問題或政策；另一方面，媒介已不僅是政策宣傳工具，而更多地承擔起了表達民意、影響議程設立各主體的重要責任，其中網絡上書、微博維權、政治博客等方式，已成為體制內外主體溝通對話的新平臺。

三、公共政策議程設立外向化發展的雙面影響

（一）積極影響第一，降低隱性成本。主體的多元外向性可以使決策系統獲得更真實的社會運行信息，促使公共政策議程設立的依據與社會現實更加契合，不僅能較好地防止議程設立以及政策制定過程出現失誤，也可以爭取更多民意支持，還可以對體制內主體的行為產生監督，有助于防止嚴重自利傾向、尋租、創租等喪失公共性的行為頻頻出現，從而更好地維護議程設立和政策制定的公共性。第二，減小后續政策執行的阻力，提高滿意度。體制內外主體互動機制的不斷完善，打破了其間原有的隔閡，拉近了政治權力精英與其他主體的距離，不僅提高了議程設立的合法性和程序民主性，也降低了議程設立及政策執行的阻力，提高了公眾滿意度。第三，改進決策科學化水平的條件。多元主體通過多種溝通交流機制或平臺進行對話協商，能使公共政策議程設立及后續的政策制定活動更好的融合多元社會主體的利益訴求，也可以增進政治權力精英對社會基層真實狀況的了解，從而為其他公共事務活動提供更加契合實際的認識基礎。

（二）消極影響第一，多元主體的博弈和協商在一定程度上降低了議程設立的效率。由于我國政策議程設立中體制內外主體之間的相互信任程度較低、對話渠道還不是很暢通，多元利益的整合周期和博弈過程會相對較長且難有實質性進展，進而也很可能增加政策執行的難度。而且，議程設立外向化發展中涉及到很多利益關系調整的問題，難免觸及到一部分人的既得利益，易使議程設立陷入困境，導致議程設立的低效。第二，對我國黨和政府的執政能力和水平提出了更多的考驗。議程設立過程中利益主體的多元化以及利益整合難度的增加，使得很多社會問題難以進入議程設立過程，更難得到解決，易造成弱勢群體越來越被邊緣化，激化社會矛盾，導致群體性事件的多發，從而增加議程設立的情緒化及公共管理的不穩定情形，對我國黨和政府應對群體事件等突發狀況的能力形成了很大的挑戰。第三，對議程設立的秩序和規范化產生影響。議程設立的主體多元外向性以及公眾參與意識不斷增強，但公眾參與組織化程度不高，多元主體的在公共事務領域的知識水平和能力參差不齊，這都會對議程設立的秩序和規范化產生不利影響。

四、優化公共政策議程設立外向化發展的路徑

（一）始終堅持政府主導其一，我國實行“議行合一”，公共管理領域具有中央集權特色，并且也不可能在短期內發生大的改變，而且我國人口、民族眾多，由此產生的社會矛盾多，社會治理的難度很大，其他主體難以駕馭；其二，我國議程設立傳統模式中政治權力精英主動體察和認定社會問題，并給予相應的回應較好地保證了議程設立的效率，同時這類主體的政治素質水平相對較高，在議程設立過程中能夠相對較好地避免決策失誤，很好地表明了我國政府主導的優勢。因此，對我國公共政策議程設立外向化發展的優化還應堅持以政府為主導，只有這樣才能更好地保證議程設立的科學化和民主化，并在資源能力有限的條件下較高程度地保證議程設立的效率。

（二）促進體制內主體公共性價值理念的回歸堅持以政府為主導的同時，也需要通過轉變政府執政觀念和方式不斷加強政府自身能力的建設，促進體制內行為主體公共性的回歸。一則需繼續推進政府職能向構建科學可持續發展的社會轉變，使政府的關注點集中在廣大群眾最關心、最迫切需要解決的領域；二則需不斷糾正官僚主義等不良作風，積極建設服務型政府；三則需優化政府組織結構，增強其靈活應對議程設立過程中各種不穩定情形的能力。

（三）推進公眾參與組織化水平的提升公眾參與是議程設立多元外向化發展的重要特征，提升公眾參與的組織化水平能大幅度降低議程設立外向化發展的消極影響。一方面，要大力推進教育事業的全方位發展，加強公民教育，進一步提升公民參與意識；一方面，可以通過聽證會、政策意見的征詢、非政府組織的活動等途徑在實踐中促進公眾參與能力的提升；另一方面，政府應積極引導和促進多種社會組織的發展，借此為公眾尤其是廣大弱勢群體搭建暢通的組織化表達渠道，以改善非組織化公民參與中利益分化甚至部分重要“聲音”被湮沒的情況，促進公眾參與的有序化以及利益表達的相對均衡發展。

（四）積極引導新媒介作用的發揮首先，應規范政府門戶網站等信息平臺的構建，規范各相關部門業務信息的公布與收錄，推進政府信息進一步公開，使議程設立其他主體能夠了解到更多重要的信息；其次，在不違背法律法規的情況下，對公眾自由表達的個性化平臺不多加干涉，保證渠道暢通；再次，應對新媒介進行正確引導，使其平衡報道各方觀點，避免被利益集團俘獲，促進媒介自身公信力的提升；最后，在網絡發展如火如荼的社會環境下，應該重視網絡對議題擴散的重要作用，充分利用網絡優勢的同時認真防范網絡虛擬化等因素對公共政策議程設立的消極影響。

作者：何佳單位：廈門大學公共事務學院