安倍內閣解禁集體自衛權評估范文

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《南京政治學院學報》2014年第四期

一、解禁集體自衛權是安倍政治專斷的具體表現

安倍內閣解禁集體自衛權的決策過程表明，安倍首相的個人意愿與政策取向在決策過程中居于主導地位。在執政黨公明黨持慎重態度、部分在野黨反對以及日本社會普遍表示擔憂的情況下，安倍內閣強行作出解禁集體自衛權的決議，這是安倍政治專斷的具體表現。在日本政界，關于是否修改憲法第96條、如何解禁集體自衛權等政策課題，存有嚴重分歧。2013年5月9日，在眾議院憲法審查會會議上，日本各主要政黨首次對修改憲法第96條正式表態為：自民黨、日本維新會和大家黨表示贊成；共產黨和生活黨明確表示反對；因黨內存有分歧而提出反對“先行修改”第96條，公明黨亦持慎重態度。各政黨在修改憲法第96條的態度分歧呈現出三極化。特別是在執政聯盟內部，公明黨支持母體創價學會擔心“修改第96條導致修改第九條”，因此，公明黨在此問題上與主張先行修改第96條的自民黨存在分歧。6月，在參議院選舉前夕，根據《產經新聞》以全體國會議員為對象進行的問卷調查，關于修改憲法第96條，有31.3%的回答者認為“應當先行修改”，有31.8%的回答者認為“應當與其他項目一起修改”；此外，有32.2%的人認為可以通過變更政府解釋的方式解禁集體自衛權，有32%的人認為應當通過修改憲法的方式解禁。日本社會亦是如此。例如，2013年8月，根據《日本經濟新聞》的輿論調查結果，對于安倍首相有意推進探討的允許行使集體自衛權問題，54%的人表示反對，贊成的人占32%。2014年4月7日，《朝日新聞》公布的調查結果顯示，63%的日本民眾反對行使集體自衛權，比去年上升了7個百分點，僅有29%的受訪者支持行使集體自衛權；調查還顯示，64%的日本民眾反對修改憲法第九條，持贊成態度的只有29%。日本民眾對安倍內閣執政的不安在增加，即使在安倍內閣和自民黨的支持者中，也有超過半數反對行使集體自衛權。另據朝日新聞社與東京大學谷口將紀研究室的聯合調查，從2012年12月至2013年7月，日本選民對安倍內閣志在修憲及解禁集體自衛權的政策取向，表示“贊成”者呈遞減狀態（參加表1）。盡管如此，安倍內閣仍采取了通過“有識者會議”來引導社會輿論及政策取向的決策手法。在首次執政的2007年4月，安倍首相設置了私人智囊機構——“重建安全保障法制基礎懇談會”（以下簡稱“懇談會”，座長柳井俊二為前駐美大使）。2008年6月，“懇談會”提交了主張在四種情勢下行使集體自衛權的報告書：（1）在日美共同訓練等場合，自衛隊艦船護衛公海上遭受攻擊的美軍艦船；（2）日本迎擊有可能射向美國的彈道導彈；（3）參加PKO行動（聯合國維和行動）等他國軍隊遭受攻擊之際，為前往救援而使用武器；（4）在海外通過“武力行使一體化”方式，對他國軍隊實施補給、運輸與醫療等的后方支援。但因安倍內閣垮臺及政權交替，“懇談會”的報告主張被擱置下來。再次執政之后，2013年2月8日，時隔5年，安倍首相首次召集“懇談會”；9月17日，再次召集“懇談會”會議，就修改政府有關集體自衛權的憲法解釋達成一致。需要指出的是，該“懇談會”成員“大半是由親美保守及試圖解禁行使集體自衛權的成員組成”，“根本上是‘附帶結論’的討論”，“完全聚集‘御用智囊’，毫無意義”[14]。2013年8月8日，安倍內閣任命駐法大使小松一郎為內閣法制局長官。這是外務省出身官僚首次擔任內閣法制局長官。其背景在于，前任法制局長官山本庸幸主張“依據一貫的憲法解釋，難以允許行使集體自衛權”。安倍介入內閣人事來推動解禁集體自衛權進程，十分異常。在完善相關前期準備工作之后，在2014年上半年，安倍內閣開始“按部就班”啟動解禁集體自衛權的議事日程。5月15日，“懇談會”向安倍首相提交報告書，主張修改憲法解釋，使憲法允許的“必要最小限度”的行使武力涵蓋集體自衛權。同日，安倍還在首相官邸舉行了記者會，就日本行使集體自衛權的必要性進行了說明。與此同時，自2014年4月3日起，自民、公明兩黨關于修正禁止行使集體自衛權的憲法解釋問題，開始執政黨磋商。此次執政黨磋商是依據安倍首相的強烈意愿，旨在接受政府的有關修改憲法解釋的決議[16]。至2014年6月上旬，針對依舊態度謹慎的公明黨，安倍首相開始顯現強硬態度，指示“一定要在內閣會議上做出決定。即使放棄與公明黨的聯合執政、內閣支持率出現下降，也一定要實現”，還在6月8日得知執政黨磋商試圖推遲決定后勃然大怒道“絕對不允許這種事情發生”。2014年6月9日，安倍內閣出臺了一份有關解禁集體自衛權的內閣決議草案，主張集體自衛權包含于“旨在保持本國存立的必要最小限度的武力行使”范圍之內。為了脅迫公明黨能夠接受解禁集體自衛權的內閣決議，6月13日，自民黨副總裁高村正彥在執政黨磋商會上突然提出“有限行使集體自衛權的三個新條件”：第一，針對日本發生武力攻擊，或者針對他國的武力攻擊威脅到日本，“有可能從根本上顛覆日本國民的生命、自由以及追求幸福的權利”等情況下；第二，為保護國家和國民沒有其他適當手段可以排除上述攻擊；第三，武力行使限于“必要最小限度”。同日，公明黨代表山口那津男表示會“努力達成共識”，并開始進行黨內斡旋。在安倍首相及自民黨的脅迫下，2014年6月24日，公明黨在執政黨磋商會議上就解禁集體自衛權問題與自民黨大體達成一致。在此次磋商中，兩黨將決議草案中的“他國”改為“與我國關系密切的國家”，進而又將“有可能”改為“明確危險”，從而為其后的內閣決議鋪平了道路。2014年7月1日，就在安倍內閣通過解禁集體自衛權的內閣決議之際，大批民眾聚集首相官邸前進行抗議。次日，共有43家地方報紙對此發表社論，其中40家報紙反對解禁集體自衛權，只有石川縣、富山縣、福島縣等3家地方報紙支持。日本《秋田魁新報》在社論中批評說，日本戰后近70年來一步步走出來的和平國家道路，僅僅經13個小時的執政黨磋商就強行轉向“能戰爭的國家”方向。

二、解禁集體自衛權是安倍拓展同盟的現實需求

日美同盟，既是日本國家安全保障戰略的重要支柱，也是美國亞太同盟體系的核心。冷戰后，在日美兩國政界，要求日本打破“禁止行使集體自衛權”限制的呼聲不斷高漲，主張自衛隊向能為美軍提供戰斗支援并與美軍并肩戰斗的方向發展，以便提高日美同盟的“可信賴性”。安倍內閣解禁集體自衛權的重要目標，就是促使日本自衛隊能夠與美軍實現聯合作戰，通過強化日美同盟來提高日本的戰略威懾力。首先，安倍內閣解禁集體自衛權與日美兩國修訂“日美防衛合作指針”是并行發展的。安倍內閣成立之初，2013年1月15日，關于在解禁集體自衛權條件下的日美合作方式，政府就確立了與修訂“日美防衛合作指針”一起同美國方面展開磋商的方針，意圖將自衛隊活動的可能擴大納入新指針中去。1月17日，日美兩國政府在防衛省舉行了課長級防衛合作指針磋商。此后，安倍內閣的解禁集體自衛權進程，始終與修訂“日美防衛合作指針”的磋商密切關聯。例如，2014年4月6日，日本防衛大臣小野寺五典會晤美國國防部長哈格爾。雙方表示將緊密合作，加快推進定于年內完成的日美防衛合作指針修改工作，還就修改日本憲法解釋以推動日本行使集體自衛權等問題進行了磋商；在安倍內閣正式決定解禁集體自衛權之后，7月13日，兩人在華盛頓舉行會談，雙方確認將日本有關行使集體自衛權的政府見解反映到“日美防衛合作指針”的修訂作業中來。7月18日，日本防衛省設置探討有關修訂“日美防衛合作指針”的委員會，意在將限定容許行使集體自衛權的政府新見解反映到修訂作業。其次，安倍內閣解禁集體自衛權始終得到美國政府的支持與鼓勵。例如，對于安倍內閣擬解禁集體自衛權的政策取向，2013年10月3日，日美兩國在東京舉行外交部長與國防部長會談（“2+2”會談），雙方發表的聯合聲明指出：日本正在重新討論包括集體自衛權在內的安全保障法律基礎的舉措，并將增加防衛預算，調整防衛計劃大綱、加強本國主權范圍內的防衛能力，以及幫助東南亞國家加強力量；美國歡迎日方的這些舉措，并重申將與日本緊密合作。對于安倍內閣解禁集體自衛權的內閣決議，2014年7月1日，美國總統副助理羅斯在記者會上稱，“奧巴馬總統表示強烈支持”；國防部長哈格爾也發表聲明表示歡迎，稱對愿為地區及世界和平與穩定做出更大貢獻的日本而言，這是重要的一步。7月15日，美國參議院外交委員會主席羅伯特•梅內德斯等4名超黨派議員還專門寄信給安倍首相，認為日本解禁集體自衛權“有助于全球安全保障”，“對日美同盟而言是巨大利益”。最后，安倍內閣解禁集體自衛權是以擴大支援美軍作戰為主要假想的。如何擴大對美軍的支援作戰進而增強日美同盟的“可信賴性”，是安倍內閣推動集體自衛權解禁的重要借口和主要假想事例。早在2008年“懇談會”提交的有關行使集體自衛權的四個事例中，有兩個是關于擴大支援美軍作戰的。2014年5月12日，安倍內閣出臺了旨在修改憲法解釋（包括解禁集體自衛權）和健全相關法律的事例集，明確提出一旦美國要求對其艦艇提供防護或對可疑船只實施臨時檢查，日本將最大限度地提供援助。15日，安倍再一次強調當美國等同盟國家軍隊遭到他國襲擊，日本自衛隊卻無法施救的現狀。不僅如此，由于安倍內閣將“與日本關系密切國家遭到武力攻擊”列為行使集體自衛權的要件之一，這就意味著日本與美國以外的澳大利亞、印度、東南亞國家等也能聯手應對武力攻擊。因此，安倍內閣的同盟拓展戰略，雖是以拓展日美兩國間的防衛合作范圍為主體，但也包含拓展日本的同盟體系并構建多邊同盟的潛在意圖。盡管日本解禁集體自衛權有利于強化日美同盟，但兩國的戰略訴求并非完全一致：安倍內閣試圖通過解禁集體自衛權來進一步擺脫“戰后體制”的束縛，促使日本實現“全面國家正常化”；美國奧巴馬政府則是在財政困境下，試圖通過提升日本的角色定位來實現“亞太再平衡”。問題在于，安倍內閣充分利用了美國“借力”日本所帶來的機遇，但“自主主張”的日本很可能給美國帶來更大的挑戰。

三、解禁集體自衛權是安倍誤導日本的潛在誘因

近年來，日本的政治軍事大國化進程加速，其國家發展道路面臨著再次選擇的關鍵時刻。安倍內閣以建立“強大的日本”為目標，主張日本“擺脫戰后體制”，走向所謂的“正常國家”，導致未來日本的國家發展道路充滿變數。安倍內閣解禁集體自衛權，必將成為誤導日本國家發展道路的誘因。首先，安倍內閣解禁集體自衛權，必將歪曲日本的立憲主義精神。基于立憲主義的精神內涵，安倍內閣解禁集體自衛權，本應從修改憲法第九條著手。但是，在憲法第九條“一字未變”的情況下，安倍內閣與歷屆內閣相異的憲法解釋，完全是對憲法條文本身的篡改與立憲主義精神的歪曲。解禁集體自衛權已經超越了內閣的憲法解釋權限，“這種解釋的權限和范圍是極為有限的，不能任意做出超出憲法本來含義的解釋，否則就破壞了立憲主義下的原則和體制”，安倍內閣“就是某種程度上的‘知法犯法’”。對于安倍內閣通過“修改憲法解釋”而非“修憲”來解禁集體自衛權的政治手法，輿論調查表明，在無黨派受訪者中62%表示反對，遠超贊成意見所占18%的比例；即便在贊成解禁集體自衛權本身的受訪者中，也有34%的受訪者對安倍的手法表示不認可。“允許行使集體自衛權之前，首先應該做的是全體國民正面討論修改憲法第九條的是非”，“允許大范圍行使集體自衛權，不僅等同于修改憲法第九條的條款，而且給日本造成的影響更甚”。其次，安倍內閣解禁集體自衛權，必將加速日本的軍事大國進程。2014年7月1日，就在安倍內閣決定解禁集體自衛權的當日，日本政府正式在國家安全保障局下設立專門小組，以便加快對行使集體自衛權相關法律的修改和完善工作。該小組由內閣官房副長官助理高見澤將林、兼原信克帶領，分為聯絡部門與法律檢討部門，前者負責與相關部門聯絡溝通，后者負責研究與武力襲擊對策相關的法律問題，成員共30人。目前，預計可能修改的法律包括《自衛隊法》《周邊事態法》《應對武力攻擊事態法》《聯合國維和行動等合作法》等10余部在內，將相繼提交秋季臨時國會或來年的例行國會審議。在日本國內通過安保立法來加速軍事大國的進程中，如何對行使集體自衛權采取限制或“剎車”，卻鮮有提及。相反，“懇談會”座長北岡伸一主張：“不要過度地束縛首相”，認為“安全保障的本質在于‘模糊性’”，“例如，‘關系密切的國家’如何定義，可以認為是同盟國，但我認為沒有必要明確定義”，從而促使日本可以擴大行使對象。再次，安倍內閣解禁集體自衛權，必將破壞日本的政治生態平衡。歷經2012年眾議院選舉與2013年參議院選舉，執政黨聯盟在眾議院480個議席中占據324席（自民黨293席，公明黨31席），在參議院242個議席中占據134席（自民黨114席，公明黨20席），特別是執政黨聯盟已占眾議院全部議席的三分之二，優勢明顯。這是安倍內閣決定解禁集體自衛權并繼續推動國會修改相關安保法律的“底氣”所在。此外，以社民黨、共產黨為代表的傳統革新政黨在國會中勢力薄弱，難以對執政黨聯盟產生實質性的牽制作用。在安倍內閣解禁集體自衛權的過程中，以日本維新會為代表的在野保守政黨與安倍內閣的政策主張高度相近，二者在朝野內外相互呼應，從而加速了集體自衛權的解禁進程，亦加劇了日本政壇的“失控”。目前，在野的保守政黨勢力正處于分化重組中，2014年7月，眾議員石原慎太郎等人擬組建“次世代黨”，明確提出要制定“自主憲法”，具有極其濃厚的保守色彩，試圖從外圍推動安倍內閣的右傾化政策取向。最后，安倍內閣解禁集體自衛權，必將威脅日本的鄰國安全環境。“周邊安全環境嚴峻”是安倍內閣解禁集體自衛權的重要借口，“由于中國的軍備增強及海洋擴張、北朝鮮的核導彈威脅等因素，通過變更解釋來強化日美同盟與國際合作，已成急迫任務。”安倍內閣解禁集體自衛權，是以中國、朝鮮等近鄰國家為假想敵的。例如，2014年3月6日，自民黨干事長石破茂在演講中表示，“我們將有必要建立一個亞洲版的北約。我們很可能會看到中國的國防預算持續增長，而美國的影響力日漸減弱。因此，我們需要在該地區與中國保持平衡。”在安倍內閣于5月12日出臺的旨在修改憲法解釋的事例集中，就明確列有“中國登陸釣魚島”的所謂“灰色事態”，并列舉了“在公海上從事訓練和警戒監視任務的自衛隊遭遇不法行為”的情況。對此，5月29日，日本前眾議院議長河野洋平在東京都內發表演講，批評安倍推動解禁集體自衛權“顯然是以中國為假想敵國。當務之急是與鄰國進行外交上的對話，而不是所謂的‘維護我國的和平與安全’，對話才是最有效的手段”。

總之，解禁集體自衛權是安倍內閣政治軍事大國化路線的階段性進展，是起點而非終點，它給日本國家發展道路的未來走向帶來了諸多變數，更不能給日本提供所謂的安全保障。在接下來的執政期間內，安倍內閣如何推動日本實現修憲，又將給日本國內政治生態及亞太安全環境造成何種消極影響，是一個值得國際社會高度警惕的嚴峻課題。

作者：徐萬勝單位：解放軍外國語學院