海島保護法律制度完善研究范文

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【摘要】2010年《中華人民共和國海島保護法》的實施，為我國海島的開發、建設、保護以及管理提供了法律依據，該法明確了“生態保護優先”的立法原則，改變了海島生態保護制度無法可依的局面。該法承載了多元的立法目的，體現出對海島生態資源系統的合理開發、有效保護，海島的開發與保護自此進入了科學規劃、合理開發、永續利用的新時代。但現實中海島的無序開發、不合理利用所造成的生態破壞的形勢依然十分嚴峻，海島生態環境治理仍是個難題。亟需轉變生態利益為中心的立法理念，引入生態風險預防原則，建立科學的海島生態損害賠償機制及健全海島公眾參與制度，以更好地保護海島及周邊的海域生態系統，維護國家海洋權益。

【關鍵詞】海島保護法；生態安全；風險預防原則

一、海島保護立法對生態安全的影響

海島作為一個特殊的海洋資源與環境的復合區域，兼具海洋和陸地的雙重生態系統特征。島嶼是國家管轄海域劃界的重要依據，由海島形成的島鏈是一國國防安全的前沿，是國家天然的海防屏障[1]。海島又是一個相對獨立和封閉的生態系統，蘊含著豐富的資源、能源，是人類環境的一個重要組成部分。海洋生態安全是非傳統安全因素的重要組成部分，海島生態安全關系到國家安全與環境生態安全，是捍衛國家海洋權益、保護海洋環境的重要依托。

（一）國家安全方面海島與周邊海域共同形成海島生態系統，是一國重要的海上疆域，具有重要的國防、政治、經濟及生態價值，加強海島保護是實施國家海洋戰略的重要保障，也是拓展國家海上空間的重要平臺。海島與陸地一樣，可以擁有鄰海、毗連區、專屬經濟區和大陸架，具有海洋劃界的政治價值及保衛一國領土的軍事價值，其所蘊含的豐富自然資源如石油、天然氣及新型能源等亦具有巨大的經濟價值。特別是很多海島（如南海海域）位于爭議海域，權屬存在爭議，因此，與陸地疆域相比，海上疆域的安全形勢更為復雜。《海島保護法》從立法的地位將對海島的保護提升至法律層面，使得海島的開發利用由無序無度的開發狀態轉向有規劃的開發和利用。但由于很多海島遠離大陸，尤其是一些有爭議的海島，僅僅宣示主權卻不進行實際開發及進行有效的管理，宣示意義很難起到實質的效果，導致一些海島被其他國家采取既定事實的方式占據，使我國與周邊鄰國在一些海島的權屬上產生糾紛，甚至將問題復雜化、國際化，不利于維護國家主權和海洋權益[2]。

（二）環境安全方面海島一般都遠離大陸，四周被海水包圍，每個海島都是一個相對獨立的地理單元，形成了各自獨特的生態環境。但由于其周邊被海水包圍，是一個相對獨立和封閉的生態系統，生態環境脆弱，易受氣候條件、地理因素以及人類開發利用活動的干擾，一經破壞，修復難度較大。近年來，一些地方對海島特別是無居民海島的開發和利用呈現出無序、規劃亂象的狀態，填海連島、炸島炸礁、采石挖砂、亂圍亂墾等活動大規模改變著海島的地形、地貌，在海島上傾倒垃圾和有害廢物，砍伐紅樹林，采挖珊瑚礁，濫采、濫捕海島珍稀生物資源等活動，使海島資源破壞嚴重，海島及其周邊海域生態環境惡化。海岸線侵蝕嚴重，生物多樣性降低，部分海島面積日益縮小，我國海島正以驚人的速度消失，嚴重影響了我國領海基點的安全，給國家造成軍事、經濟上的巨大損失。因此，海島保護必須堅持生態優先、保護優先的原則，充分重視海島的生態環境保護，立足生態發揮海島的資源價值，在堅持生態保護的前提下合理開發與利用，實現協調發展、永續利用海島可持續發展的目的。

二、海島生態保護立法的不足

（一）立法理念的定位不準海島四面被海水包圍，島上的生態系統相對獨立，與陸地相比，島上的物種多樣性較小，物種之間的聯系容易遭到破壞，而一旦島上一個物種滅失，整個海島生態系統的平衡將被打破，對其生態安全造成威脅。任何一個環境要素的改變或消亡，都會影響到與之相聯系的其他生態環境要素的功能。如前所述，海島作為一國領土的重要組成部分，除了具有生態價值、經濟價值，還具有重要的國防和軍事價值。因此，環境生態立法就要體現整體性的立法目的，遵循物物相關的原則，采取綜合性的生態管理理念。《海島保護法》作為一部綜合性的海島保護及管理法律，確立了海島保護科學規劃、保護優先的原則，本質是平衡和協調人類利用海島的多重利益，如海島的生態利益、主權和領土利益以及經濟利益[3]。長期以來，我國對海島保護重視不夠，尤其是無居民海島的管理采取放任的態度，導致海島開發利用較為隨意，沒有進行科學的規劃，由此也造成海島自然資源的嚴重破壞。《海島保護法》的立法目的就是基于保護海島及其周邊海域的生態系統，保持其系統的完整性和平衡性，通過對海島生態系統的保護提高海島的生態價值、經濟價值、國防價值，以更好地實現海島的開發利用為人類服務，體現的仍然是一種以人類利益為中心而非生態利益中心主義的立法價值，立法理念尚未從人類中心主義轉換為環境本位主義，這種立法理念的導向遠不能滿足對海島生態的有效保護，也滯后于對環境生態要素整體保護的綠色可持續發展理念的要求。

（二）立法原則需要重塑《海島保護法》采取的是保護優先原則。保護是一種事后的救濟手段，是與開發行為相對應的，是為了避免開發行為造成的環境生態損害，目的在于限制、制止環境侵害行為。對于環境生態要素來講，侵害行為固然是一種破壞環境生態的行為，是顯性的，而允許的開發行為對于環境生態系統來說，存在生態風險損害的不確定性，同樣有可能轉變為侵害行為，破壞海島生態系統的整體平衡，可能導致物種棲息地的破壞，從而打破物種之間食物鏈的平衡，這是一種消極、隱性的破壞行為。然而，按照保護優先的立法原則，后一種合理的開發行為是《海島保護法》所允許的，且科學規劃、合理開發以及永續利用的原則都是以海島生態損害的確定性為前提的，如果海島生態損害后果不確定，那么面對不確定的損害風險如何事先規劃？如何合理利用？面對這種不確定的行為，現行海島保護法的三項原則就束手無策，因此，要實現對海島生態的有效保護，必須重塑海島保護的立法原則，引入環境保護的風險預防原則。

（三）海島生態損害賠償制度缺失《海島保護法》是一部綜合的海島保護單行法，政府在海島生態治理、生態保護中起主導作用。海島的保護規劃、開發利用，尤其是無居民島的開發規劃都是由政府制定、審批的，海島的執法監督也是由海洋局的海島保護處進行的，整部法律側重海島的行政保護，這對海島的有序開發、科學規劃固然是有力的，對于海島的生態保護也能起到有效的事前審批、事中監管、事后懲罰的實際效用。但是對于破壞海島生態的行為，如何通過民事上的損害賠償得到救濟和修復，該法中并未體現。2017年，十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過關于修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，正式將檢察機關列入提起公益訴訟的主體之一，賦予檢察機關提起民事公益訴訟、行政公益訴訟的職責，涉及到生態環境和資源保護等領域內造成的國家利益或者社會公共利益發生的損害。現實中對于海島的損害行為除了污染海島環境外，更多的是破壞海島的生態資源以及直接損害島體的行為，比如對于海島上動植物物種、植被的破壞、炸島炸礁等，特別是無居民島，這種損害行為如何從民事上獲得生態損害賠償，無法修復的如何替代修復，賠償范圍、賠償標準等問題如何計算，都是目前立法的缺失內容。

（四）海島保護公眾參與不足公眾參與是在行政立法和決策過程中，政府相關主體通過允許、鼓勵利害相關人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與其利益相關或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進而提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的一系列制度和機制[4]。公眾參與是彌補由于行政權的膨脹和管制的加強而造成的“民主赤字”所必需的。為了彌補行政權的膨脹對公民民主權利擠壓所造成的“民主赤字”，必需將民主的理念引入行政管理體系[5]。海島保護中最突出的問題是海島的生態保護與海島開發、利用過程中所產生的經濟需求之間的矛盾，需要在規劃、開發過程中平衡不同用島主體的利益。海島是當地居民賴以生活的區域，在海島環境治理過程中也必須引入公眾參與到海島的保護、建設中來。對于有居民島來說，海島生態的破壞主要是由于居民對海島資源的過度開發、利用所致，因此，既要提高當地居民的環保意識，又要讓當地居民直接參與海島的保護工作中來。對于無居民島，行政執法的監督力量有限，也應依靠公眾的監督彌補行政能力的不足。目前，海島保護中，政府與公眾之間的聯動機制尚未形成，公眾參與保護的制度尚未形成。

三、海島生態保護立法的完善

（一）引入生態風險預防原則風險預防原則要求在面對不確定性的環境損害風險時，在沒有充分證據證明損害是否發生的情況下，應積極采取措施來預防可能發生的生態損害后果[6]。海島生態系統作為海洋生態系統的一個重要組成部分，與海洋生態系統相依相存、相互作用。對于人類給環境造成的損害，目前的科學認識尚停留在局部認識判斷的基礎上，對環境要素的整體風險預測缺乏科學、準確的預判。對于海島環境的污染、島體的破壞、生物物種資源的破壞等生態損害是不可逆轉的，損害風險的范圍和結果具有廣泛性和潛伏性。而面對這種不確定性的損害，事先的科學規劃、合理開發的原則是無法應對的，只有提前預防才能起到對海島生態保護的實效。因此，必須引入風險預防原則，這是科學規劃、合理利用的前提，只有在提前采取避免損害發生可能性的預防措施后，才能進行下一步的科學規劃，若海島生態損害風險已經發生，后續的規劃和利用既不科學也不可能合理，更談不上永續發展的可能性。因此，要實現對海島生態的有效保護，就必須引入環境法領域的風險預防原則。

（二）健全公眾參與的保障機制政府在海島保護中的角色必不可少，但政府在環境治理方面有其局限性，光靠政府的力量進行環境治理是不夠的，應當吸納公眾積極參與環境保護。海島的生態保護不僅僅是政府的責任，公眾作為海島環境的直接利害關系主體，更需要公眾的參與。當地漁民對于海島的環境最為熟悉，可由島上漁民擔任民間島長，加強海島的生態保護。海島環境治理也可效仿當前水環境治理的“河長制”，建立“島長制”，通過環境行政責任制加強海島生態管理，同時引入公眾參與，整合行政機關和民間力量，形成公眾與政府的互動。由漁民擔任海島民間島長，定期出海巡護，負責海島衛生清潔、生物物種資源的保護管理，監督破壞海島生態環境的行為。利用公眾的力量搜集海島生態資源信息、監督海島開發利用情況，發揮民間力量的作用，既可以引起公眾對海島保護問題的重視，減少自身損害海島生態環境的可能性，更能充分調動參與海島環境治理的積極性。目前三沙市西沙群島的七連嶼已經嘗試民間島長的實踐，應進一步明確民間島長的職責，賦予其相應的權利，使其成為海島保護的有力助手。

【參考文獻】

[1]齊連明，張祥國等.國內外海島保護與利用政策比較研究[M].北京：海洋出版社，2013：4-5.

[2]黃國恩.我國海島生態安全問題研究：國家海島保護法律——從香港海岸公園及海岸保護區法律中得到的啟示[J].榆林學院學報，2011（1）：55.

[3]湯坤賢，廖連招，陳鵬.我國海島開發開放政策探討[J].海洋開發與管理，2012（3）：23-25.

[4]王錫鋅.行政過程中的公眾參與的制度實踐[M].北京：中國法制出版社，2008：2.

[5][美]托馬斯•雅諾斯基.公民與文明社會[M].柯雄，譯.沈陽：遼寧教育出版社，2000：13.

[6]鄧綱.風險預防原則及其適用[J].統計與決策，2008（18）：186

.作者：李巍 單位：海南政法職業學院