人大代表專業(yè)小組的組建實踐與思考范文
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【摘要】如何充分發(fā)揮人大代表主體作用，提高地方人大依法履職水平，是各地人大一直在積極探索的問題。組建人大代表專業(yè)小組，對于推進(jìn)人大工作、更好地發(fā)揮代表主體作用具有十分重要的意義。本文全面、系統(tǒng)地梳理了寧波市組建人大代表專業(yè)小組的探索實踐的歷程，總結(jié)了成功的成績，發(fā)現(xiàn)存在的不足，并對進(jìn)一步發(fā)揮人大代表專業(yè)小組的作用進(jìn)行思考，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)對策建議：夯實制度保障，強(qiáng)化規(guī)范性和可操作性；突出履職重點，提升專業(yè)性和實效性；完善工作機(jī)制，優(yōu)化服務(wù)和保障，以進(jìn)一步提升人大代表專業(yè)小組的履職能力水平。
【關(guān)鍵詞】人大代表;專業(yè)小組;探索實踐;寧波
代表工作是人大工作的基礎(chǔ)。如何充分發(fā)揮人大代表主體作用，提高地方人大依法履職水平，是各地人大一直在積極探索的課題。從2017年開始，寧波市人大常委會在學(xué)習(xí)借鑒外地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索組建代表專業(yè)小組，為更好地發(fā)揮代表專業(yè)優(yōu)勢、提升履職實效開辟了新的途徑。2018年4月，《寧波市人大代表專業(yè)小組暫行工作辦法》經(jīng)市十五屆人大常委會第十六次主任會議通過后正式印發(fā)，標(biāo)志著建立人大代表專業(yè)小組工作在寧波市人大常委會正式全面推開。這對于推進(jìn)寧波人大工作、更好發(fā)揮代表主體作用具有十分重要的意義。
一、人大代表專業(yè)小組的發(fā)展歷程
代表小組活動是人大代表在閉會期間的基本組織形式和執(zhí)行代表職務(wù)的有效載體，是法律規(guī)定的代表履職的基本形式。上世紀(jì)80年代初，以常委會組成人員為主體的視察活動逐漸向普通代表延伸，人大代表在閉會期間的活動從1986年開始進(jìn)入了一般化、經(jīng)?；瓦B續(xù)化的發(fā)展階段。經(jīng)過30多年的努力，全國各地創(chuàng)造了許多有利于人大代表經(jīng)常性發(fā)揮作用的活動形式。其中將人大代表按照選舉單位和區(qū)域進(jìn)行劃分，組建代表中心組或代表小組開展集體活動，是各地人大代表在閉會期間執(zhí)行職務(wù)的主要形式。長期以來，寧波也主要采用這種方式組織開展代表活動。按照選區(qū)劃分組建人大代表小組的這種模式，把同一地域、不同類型的代表組織在一起，在廣泛性上具有了代表性。但這種形式在活動的專業(yè)性和深入性方面存在明顯不足。主要表現(xiàn)為：一、在圍繞某一監(jiān)督議題開展調(diào)研或?qū)徸h過程中，需要更多的專業(yè)性代表，能夠提出針對性強(qiáng)的意見建議，實際工作中代表中心組或小組里往往只有個別代表“專業(yè)對口”，難以形成普遍共識；二、在提出議案或批評意見、建議過程中，需要“志同道合”的代表集思廣益，但由于中心組或小組里缺少一定數(shù)量的具有相關(guān)專業(yè)知識的代表，結(jié)果往往是不了解、不懂行的代表礙于情面進(jìn)行附議，最后議案、建議是否可行，怎么答復(fù)和辦理，只能由某一個“懂專業(yè)”的代表說了算；三、代表中心組或小組日?；顒又饕韵乱患壢舜蟪Ｎ瘯橹黧w組織開展，與本級人大常委會工作聯(lián)系反而疏松，代表聯(lián)系交流受制于地域，聯(lián)系互動渠道比較單一，等等。為了打破按區(qū)域模式劃分代表小組所帶來的局限，2003年，深圳市人大開全國之先河，探索組建代表專業(yè)小組并組織開展代表活動。當(dāng)年5月，深圳市三屆人大常委會第四十九次主任會議通過了關(guān)于《組建代表專業(yè)小組開展代表專業(yè)小組活動的意見》，明確規(guī)定“市人大各專委、工委應(yīng)廣泛征詢代表意見，盡量邀請絕大多數(shù)與本委業(yè)務(wù)相關(guān)的代表加入代表專業(yè)小組，代表專業(yè)小組一般由10位以上代表組成?！?003年底，包括科技、衛(wèi)生、司法監(jiān)督、法規(guī)、計劃審查、預(yù)算審查、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)環(huán)保、教育、文化體育和外事僑務(wù)等11個專業(yè)小組陸續(xù)組建成立。近年來，根據(jù)實際工作需要，深圳市人大從專業(yè)角度對代表小組作進(jìn)一步深化、細(xì)分，目前共組建成立23個代表專業(yè)小組。此舉大大增強(qiáng)了代表活動的針對性，提高了人大行權(quán)履職實效。同時，由于執(zhí)行職務(wù)與專業(yè)“對口”，代表的專業(yè)優(yōu)勢進(jìn)一步體現(xiàn)，履職質(zhì)量更高，代表履職的積極性和主動性更強(qiáng)。十多年來，成立代表專業(yè)小組這一做法紛紛被全國各地人大借鑒采用，廣東、上海、江蘇、安徽、湖南、陜西、山西等地各級人大先后組建代表專業(yè)小組并組織開展代表活動，實踐證明效果十分顯著：一是進(jìn)一步調(diào)動了代表履職積極性；二是進(jìn)一步促進(jìn)了代表聯(lián)系互動；三是進(jìn)一步增強(qiáng)了人大工作實效，使得常委會作出的決議決定更加科學(xué)民主，各項工作和活動更加富有活力和成效。
二、寧波市組建人大代表專業(yè)小組的探索實踐
2017年6月，寧波市十五屆人大常委會在“學(xué)先進(jìn)、樹標(biāo)桿、找差距、補(bǔ)短板”考察調(diào)研過程中，學(xué)習(xí)借鑒上海、深圳、廣州等地工作經(jīng)驗，決定將組建代表專業(yè)小組確定為市人大常委會的一項重要創(chuàng)新工作舉措。整個過程包括三個階段。
（一）開展探索試點寧波市人大常委會指定教科文衛(wèi)委員會先行試點組建。2017年8月，教科文衛(wèi)委員會根據(jù)《代表法》等法律法規(guī)，結(jié)合人大代表工作實際，制定了《寧波市人大代表教育科技文化衛(wèi)生專業(yè)小組工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》），對代表專業(yè)小組組建原則、人員構(gòu)成、工作職責(zé)、履職形式等內(nèi)容都作了明確規(guī)定，回答了代表專業(yè)小組是什么、做什么、怎么做等問題。同年10月，按照專業(yè)對口原則，委員會從480多名市人大代表中進(jìn)行初步篩選，形成專業(yè)代表庫，再根據(jù)履職實績、不交叉兼職、本人自愿等三個原則進(jìn)行集中篩選，在廣泛征求意見建議后最終確定60名人大代表組成教育、科技、文化、衛(wèi)生四個專業(yè)小組。每組由15名代表組成，并由組員推薦產(chǎn)生組長、副組長、聯(lián)絡(luò)員各1名。同年11月，市人大常委會辦公廳下發(fā)紅頭文件，正式公布四個代表專業(yè)小組人員名單，并召開代表專業(yè)小組成立大會，宣布市人大教育科技文化衛(wèi)生四個代表專業(yè)小組正式組建成立。根據(jù)《工作辦法》規(guī)定，四個代表專業(yè)小組依托市人大教科文衛(wèi)委員會開展活動，圍繞全市發(fā)展大局和中心工作，圍繞市人大常委會和教科文衛(wèi)委員會重點工作，圍繞人民群眾關(guān)注的熱點、難點問題依法開展活動。一是參與地方立法工作。對涉及教科文衛(wèi)領(lǐng)域的立法項目開展調(diào)研、論證，提出立法意見和建議。二是參與監(jiān)督檢查工作。參加教科文衛(wèi)委員會組織的執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、專項視察等監(jiān)督工作，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提出工作意見和建議。三是參與代表建議督辦工作。參與督辦教科文衛(wèi)領(lǐng)域的代表重點建議辦理工作。四是圍繞教科文衛(wèi)領(lǐng)域有關(guān)工作自行組織開展活動，如開展專題調(diào)研、召開座談會或?qū)ｎ}研討會等。《工作辦法》對于專業(yè)小組的主要工作任務(wù)也有一個具體量化目標(biāo)，即各個小組每年要完成“四個一”的規(guī)定動作：至少召開一次全體會議、開展一次調(diào)研或者視察活動、提交一篇書面調(diào)研或視察報告、提出一件代表建議件。這些工作的記錄將作為代表履職情況的一部分，年底報送給市人大常委會代表人事選舉工委，成為評價代表履職情況和開展評優(yōu)活動的重要依據(jù)。
（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計2018年初，在教科文衛(wèi)委試點的基礎(chǔ)上，市人大常委會委托代表人事選舉工委起草了《寧波市人大代表專業(yè)小組工作暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）草案，在廣泛征求各方意見建議后，提交市人大常委會第十六次主任會議研究通過?！稌盒修k法》重點明確四方面內(nèi)容。1.代表專業(yè)小組的性質(zhì)。明確代表專業(yè)小組是按照尊重代表意愿的原則，組織部分行業(yè)相同、專業(yè)相近或有參與意向的代表，集中開展閉會期間代表活動。2.設(shè)置和組建形式。規(guī)定每個專門委員會應(yīng)組建1個以上代表專業(yè)小組，每個代表專業(yè)小組成員人數(shù)一般不超過15名。每個代表原則上只參加一個專業(yè)小組，在本屆代表任期內(nèi)相對固定。組長、副組長可以由各專委會負(fù)責(zé)人兼任，也可在政治素質(zhì)好、把握全局和組織能力強(qiáng)、熱心履職的專業(yè)小組成員中產(chǎn)生。聯(lián)絡(luò)員在市人大常委會各工委工作人員或?qū)I(yè)小組成員中產(chǎn)生。3.活動內(nèi)容和形式。明確代表專業(yè)小組在市人大各專委會的指導(dǎo)下，圍繞市人大常委會和專委會重點工作、全市中心工作以及社會熱點、難點問題依法開展活動。具體形式包括參與地方立法、監(jiān)督檢查、代表建議督辦等工作，以及其他依法可以開展的活動。同時，在各工委的指導(dǎo)下，對當(dāng)年的民生實事項目實施情況開展監(jiān)督。4.履職服務(wù)與保障。規(guī)定代表專業(yè)小組要有專門記錄，包括活動時間、參加人員、活動內(nèi)容、活動成果等內(nèi)容，年終報相關(guān)工委和代表工委，作為評價代表履職情況和開展評優(yōu)活動的依據(jù)。各工委應(yīng)指導(dǎo)代表專業(yè)小組制定年度工作計劃，審核把關(guān)調(diào)研報告和年度總結(jié)，定期向代表專業(yè)小組通報常委會、專委會和“一府兩院”及其有關(guān)部門的工作情況。代表專業(yè)小組活動經(jīng)費由市人大常委會辦公廳列入年度經(jīng)費預(yù)算。（三）全面推廣實施2018年4月，寧波市人大常委會辦公廳正式印發(fā)《寧波市人大代表專業(yè)小組暫行工作辦法》，并要求各工作機(jī)構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定抓好組織實施工作。截至目前，市人大各專委會共組建代表專業(yè)小組13個，參與代表180余人。而先期由教科文衛(wèi)委員組建的教育、科技、文化、衛(wèi)生四個專業(yè)小組自成立以來，已先后圍繞學(xué)前教育、科技爭投、食品安全、中醫(yī)藥發(fā)展等人大監(jiān)督議題組織開展視察、調(diào)研、座談等小組活動共計20余次，提出工作意見建議230余條，“專業(yè)”作用初步顯現(xiàn)。尤其是在市十五屆人大三次會議召開前，教科文衛(wèi)委員會加強(qiáng)對四個代表專業(yè)小組集體及個人建議的集中策劃，組織各專業(yè)小組開展為期兩個月的專題調(diào)研，并召開小組會議對擬提交的議案建議進(jìn)行分析研究，為提出大會議案建議做好基礎(chǔ)性工作。會議期間，四個代表專業(yè)小組的成員個人或聯(lián)名提交批評意見建議共86件。由于調(diào)研深入，準(zhǔn)備充分，既發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢又凝聚集體智慧，代表建議的針對性和可操作性進(jìn)一步增強(qiáng)，建議質(zhì)量進(jìn)一步提高。如衛(wèi)生專業(yè)小組按照工作領(lǐng)域細(xì)化為中醫(yī)藥、醫(yī)保、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等數(shù)個調(diào)研小分隊，特別是對群眾反映比較強(qiáng)烈的調(diào)整醫(yī)院醫(yī)保外配藥品費用、計劃生育手術(shù)費納入醫(yī)保統(tǒng)籌等問題，反復(fù)調(diào)研、多次上門與市衛(wèi)計委協(xié)調(diào)磋商。在會議期間共提交《關(guān)于加大財政投入推動我市中醫(yī)藥事業(yè)振興發(fā)展的建議》等代表專業(yè)小組聯(lián)名集體建議10余件。
三、進(jìn)一步發(fā)揮代表專業(yè)小組作用的若干思考
當(dāng)前，按照《寧波市人大代表專業(yè)小組暫行工作辦法》的相關(guān)規(guī)定和要求，寧波的人大代表專業(yè)小組組建工作已基本完成。代表專業(yè)小組組建后，如何充分發(fā)揮其組織優(yōu)勢和專業(yè)特長，進(jìn)一步提高履職效能，還需要接受實踐的檢驗。筆者結(jié)合前期教育、科技、文化、衛(wèi)生專業(yè)小組開展的履職實踐和工作體會，就如何進(jìn)一步發(fā)揮代表專業(yè)小組作用作一些粗淺的思考和探討。
（一）夯實制度保障，強(qiáng)化規(guī)范性和可操作性目前出臺的《寧波市人大代表專業(yè)小組暫行工作辦法》對代表專業(yè)小組的性質(zhì)、設(shè)置和組建、活動內(nèi)容和形式、履職服務(wù)與保障等方面都作出了明確規(guī)定，對代表專業(yè)小組的組建和履職發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。隨著代表專業(yè)小組活動的深入開展和履職形式的不斷豐富，制定出臺更加規(guī)范的工作制度和操作辦法勢在必行。筆者認(rèn)為，為保證代表專業(yè)小組的有效履職，需要進(jìn)一步推進(jìn)該項工作的規(guī)范化建設(shè)。要及時對專業(yè)小組履職實踐進(jìn)行系統(tǒng)梳理和總結(jié)，并在廣泛征求各方意見基礎(chǔ)上，研究制定《寧波市人大代表專業(yè)小組工作辦法》，對代表專業(yè)小組設(shè)置和組建、活動內(nèi)容和形式、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)、履職服務(wù)與保障等方面作出更為明確具體的統(tǒng)一規(guī)定，進(jìn)一步增強(qiáng)代表專業(yè)小組組織形式、履職載體、工作程序的規(guī)范性和可操作性。同時，也為代表專業(yè)小組在全市范圍內(nèi)廣泛推行做好基礎(chǔ)性工作。
（二）突出履職重點，提升專業(yè)性和實效性組建代表專業(yè)小組的最終目的是要發(fā)揮人大代表職業(yè)資源和專業(yè)優(yōu)勢，為人大及其常委會行權(quán)履職服務(wù)。各級人大要結(jié)合工作實際，進(jìn)一步深化、細(xì)化專業(yè)小組履職途徑和載體，充分發(fā)揮好代表專業(yè)小組自身特點和優(yōu)勢，激發(fā)代表履職活力，推動專業(yè)小組更加高效履職。1.圍繞人代會議程組織開展活動。參加人代會的代表一般是以地域劃分的代表團(tuán)形式參會。但大會期間通過開展一些代表專業(yè)小組活動，可以讓大會召開更富有成效。比如，可以根據(jù)大會議程和“一府兩院”有關(guān)專項工作有針對性地組織專業(yè)小組開展會前視察和檢查，為大會審議各項報告和提出議案、建議做準(zhǔn)備。大會期間，可以在按代表團(tuán)審議“一府兩院”工作報告的基礎(chǔ)上，組織代表專業(yè)小組分別圍繞對應(yīng)的相關(guān)專題內(nèi)容進(jìn)行有針對性的審議，提高大會審議質(zhì)量。此外，在會前視察和專題審議的基礎(chǔ)上，代表專業(yè)小組可以以集體名義提出相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的具有較強(qiáng)針對性的議案和建議，提升整個代表議案、建議質(zhì)量。2.圍繞常委會議題組織開展活動。代表專業(yè)小組結(jié)合人大常委會議題開展視察、調(diào)研，可以隨人大工作機(jī)構(gòu)一起開展，也可以有所側(cè)重，對某一專項內(nèi)容自行組織重點視察調(diào)研。代表專業(yè)小組形成的調(diào)研報告和建議意見，可以吸納到工作機(jī)構(gòu)的調(diào)研報告當(dāng)中，也可以作為參閱資料，和工作機(jī)構(gòu)的調(diào)研報告一起提交人大常委會審議。作為工作機(jī)構(gòu)視察調(diào)研的有益補(bǔ)充，專業(yè)小組的調(diào)研成果將使人大常委會的審議和作出的決議決定更加民主化、科學(xué)化。此外，根據(jù)《寧波市人大常委會專題詢問實施辦法》的有關(guān)規(guī)定，可以發(fā)揮專業(yè)小組作用，在針對某項專題進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，以專業(yè)小組聯(lián)名的形式向常委會提出專題詢問議題。在常委會組織專題詢問過程中，專業(yè)小組成員可應(yīng)邀參與詢問。3.圍繞社會熱點難點組織開展活動。代表專業(yè)小組同樣需要密切聯(lián)系選民。按照人大常委會關(guān)于代表加強(qiáng)和選民聯(lián)系的規(guī)定，可以組織代表專業(yè)小組以集體活動的方式，定期深入代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站，或網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)站，帶著小組關(guān)注的議題，廣泛聯(lián)系群眾和選民，征求群眾建議意見。通過密切聯(lián)系群眾，使專業(yè)小組的調(diào)研更加深入、工作更有成效，提出的意見建議更有針對性。
（三）完善工作機(jī)制，優(yōu)化服務(wù)和保障代表專業(yè)小組開展活動，依托的主體是地方人大及其常委會。專業(yè)小組履職效果如何，一方面，離不開代表自身的履職熱情和自覺；另一方面，取決于地方人大及其工作機(jī)構(gòu)對專業(yè)小組的指導(dǎo)、服務(wù)和保障。人大常委會各工作機(jī)構(gòu)要按照相關(guān)工作要求，進(jìn)一步做好專業(yè)小組的服務(wù)保障工作，為專業(yè)小組履職提供必要條件。1.加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)與指導(dǎo)。年初，各工作機(jī)構(gòu)要結(jié)合常委會工作要點，擬定工作計劃，對專業(yè)小組活動提出指導(dǎo)性意見。對專業(yè)小組在履職過程中提出的意見和建議，各工作機(jī)構(gòu)要及時整理反饋；對重大的、帶有全局性的代表建議，要及時交政府及有關(guān)部門辦理，常委會要督促政府反饋并報告辦理結(jié)果。專業(yè)小組開展活動的內(nèi)容及地點確定后，活動可能涉及到赴相關(guān)行政主管部門聽取工作情況，深入相關(guān)單位、企業(yè)、社區(qū)開展調(diào)查研究等情況，各工作機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)聯(lián)系和協(xié)調(diào)，為專業(yè)小組依法履職提供必要的便利條件。代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)要制定出臺專業(yè)小組活動考評辦法，建立完善活動登記、效果評估、宣傳公示、激勵表彰、監(jiān)督制約等工作機(jī)制，實行專項考核考評，激發(fā)專業(yè)小組履職熱情和創(chuàng)先爭優(yōu)意識。2.完善建議收集與辦理。隨著代表專業(yè)小組的組建和履職，結(jié)合工作實踐，以小組為單位提出建議、批評、意見的情況必將逐步增多。建議進(jìn)一步創(chuàng)新工作機(jī)制，設(shè)立專業(yè)小組建議收集辦理辦法，以專業(yè)小組名義提出的議案建議，由專業(yè)小組組長簽名后直接提交大會秘書處相關(guān)工作組或相關(guān)工作機(jī)構(gòu)。代表建議辦理情況反饋對象也以專業(yè)小組為單位，進(jìn)一步激發(fā)專業(yè)小組履職作用發(fā)揮。3.優(yōu)化履職服務(wù)與保障。為了使代表更好地履行職責(zé)，地方人大常委會要把專業(yè)小組活動提升到與代表中心組（小組）活動同等重要的地位，為專業(yè)小組履職提供必要的支持和服務(wù)保障，包括時間保障、司法保障和物質(zhì)保障。如專業(yè)小組開展相關(guān)視察調(diào)研活動時，地方人大常委會要為專業(yè)小組的交通出行、誤工補(bǔ)貼等方面提供必要的支持，并完善相關(guān)工作制度，建立長效機(jī)制，為專業(yè)小組集體履職提供必要條件和服務(wù)保障。要針對專業(yè)小組開展突出行業(yè)背景和專業(yè)特點的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，以進(jìn)一步提升專業(yè)小組履職能力水平。
作者：楊忠劍 單位：寧波市人大常委會教科文衛(wèi)工委辦公室主任