農地產權制度的生態轉型范文

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1現行農地產權虛置的國家建設“效率”邏輯

效率邏輯源于對現代化的強烈訴求。建國后，國家的戰略任務是實現現代化，雖然近代中國積弱太深，長期遭受外辱，但早在洋務運動時期，就提出自強求富之口號，走上了中國學習西方近(現)代化的歷程。二戰后，廣大的亞非拉國家都提出了實現現代化的戰略，鑒于歷史的傷痛，中國更是對現代化處于一種渴求的期盼狀態。現代化的典型特征是工業化、城市化，因而在向社會主義過渡時期提出的總路線是“一化(工業化)三改”“一體(工業化主體)兩翼”。在鄧小平時代提出“效率優先，兼顧公平”的社會主義現代化建設原則，更是將“效率”的倡導置于一個時代的主流政治話語體系中。也正是在這種現代化的“效率”訴求中，中國在很大程度上模糊了經濟發展的倫理價值。不僅公平問題越來越成為“問題”，而且改革開放后在長時期經濟增長的過程中，資源緊張、環境惡化等問題愈來愈突出。在以工業化、城市化為重要內容的現代化發展過程中，土地作為中心環節，圍繞著土地權益的爭論頗多。學界普遍認為，為了支援工業和城市發展，歷史上經過了3次對農民的剝奪:一是農業集體化時對農產品的直接調撥;二是幾乎源于建國之初，一直持續至今，通過工農產品剪刀差對農村的剝奪;三是20世紀80年代中后期至今對農村集體(農民)的土地剝奪，這些剝奪都與土地有關，是建立在相關法律法規基礎上的制度安排下的“合法”剝奪，甚至使土地一度成為農民人身受束縛的負擔。在社會主義國家“公有制”的屬性定位下，以集體理性、國家理性壓迫個人理性，似乎是硬道理，它的邏輯起點是國家戰略高于一切。

正是從國家建設的效率邏輯出發，農地歷來是農民所有的，直到1954年中華人民共和國第一部《憲法》明確了的農地的農民所有，經集體化、化后的“變戲法”，變成了“集體”所有［11］。而這種集體所有的制度安排，在集體化的一大二公“烏托邦”的神話破滅后，并沒有改變。1978年《憲法》規定，國家可依法對土地實行征購、征用或收歸國有，至1982年，《憲法》對土地屬性進行了更明確的界定，農村土地為農村集體所有，而城市土地屬于國有，并指出為了公共利益的需要，可以依法征地。這種農地制度安排至少有3處不清:一是“集體”所指不清，導致鄉鎮或村組對土地實際控制的不確定和爭議性，甚至出現互相“爭利”現象;二是征地的“公益性”邊界不清，以公益性為名行商業逐利之實的政府行為屢見不鮮，并且成為泡沫式城市化的外在(非內生式)驅動力;三是依法征地的“法”不清，如城市拆遷條例與物權法相沖突等等。這幾個方面的“不清”，以及虛置的集體所有的產權安排，雖然對作為集體成員的農民來說，并沒有對土地的終極處置權產生影響，但它從法律上保證了政府可以通過低價“直接”征地，大大節約了工業化城市化過程中政府與單個農民或是商家與單個農民談判的交易費用。如國務院1998年7月下發的《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》文件，要求“特別是要降低征地和拆遷補償成本……”。可成本從何而降呢?無疑只有通過利益分配格局中農民利益受損來達到，這違背了“帕累托改進”的原則;加之補償的層層盤剝與分肥，農民能得到的征地補償更是少而又少。這種通過剝奪農民土地財產權的低成本城市化模式，加劇了城鄉差距。正因“土地不是農民的”，農民獲得土地經營承包權，那么國家與農民的關系，似乎是地主與佃農的一種契約關系，農民一切福利似乎都包含在土地中而無需再由國家負擔了，從而國家可以將有限的資源流向“高效”的城市和工業，這種“效率”是基于國家的經濟理性而壓制農民的經濟理性。由于“土地是集體的不是農民的”，農民沒有法律上規定的談判地位，同時又因為沒有組織性而不能形成維護自身權益的壓力集團，只能是不公平制度的被動接受者。但從政府效率來看，這又大大增強了政府在農地行政方面按其意志規劃的執行力度。而不容忽視的是:當溫飽問題不成為問題，以及伴隨著時代的開放性和價值判斷的多元化發展，農民主體意識和經濟民主意識日漸高漲，以及由于制度的模糊安排造成的投機等問題，造成土地問題仍然是社會矛盾的焦點，現行農地制度難以為繼，不僅對土地對人類社會的自然承載力提出挑戰，甚至造成整個社會發展的不可持續。筆者認為，農地制度問題是個系統性問題，生態文明是未來發展的方向，要從全面、協調、可持續的生態平衡關系角度去分析，以生態視角審視，可以避免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。

2走出困局:實現“效率優化”到“生態優先”的轉型

2．1轉變理念:從經濟人向生態人觀念轉變理念是支配一個組織或是一個人的行為的主導意識，是達到了一種自覺狀態的意識。通過前文分析可知，“效率”意識主導著當前農地制度的設計與安排，這是一種方便政府低成本和高效率對土地進行配置的“經濟”意識，這似乎有利于更直接、更快速推進國家現代化戰略，但是在因制度漏洞形成普遍投機的現實情況下，中央政府、地方政府、政府官員、商人、農民等不同的主體企求的是不同目標的“效率”。這種種的基于經濟學理性經濟人理念的效率追求，因各主體的效率不可調和，呈“零和博弈”狀態，并不各個符合帕累托優勝法則。因此，這種“經濟人”的效率意識最終會由于不可持續而轉向無效率。社會發展邏輯要求轉換觀念，以單個個人主體或是集團主體的利益追逐為目標、以功利主義為特征的理性經濟人觀念，已經明顯不能適應未來之形勢。生態文明由于其注重整體性、協調性和可持續性，成為未來發展的共識，因而必須倡導由“經濟人”觀念向“生態人”的觀念轉變。

2．2明確權責:以農地產權明晰消除投機操作空間如前文所述，現行農地制度漏洞，特別是產權不清為政府、商人和農民投機提供了操作空間，而普遍的投機行為導致人地關系、經濟社會發展和政治治理的不可持續性危機。因而消除投機的操作空間是解決農地相關生態危機的前提。產權不清實質上是權責不明，因而只有在產權明晰的基礎上，才能明確各方的權益和責任。這里包括農民的權利、政府的權力以及商家的投資權。一方面當法律賦予農民土地的財產權時，正因為農地是農民自己的，農民會像愛護自己的眼睛一樣愛護自己的財產，因而會消除消極利用農地等機會主義行為。而商家投資農地時，因為農地是農民自己的，農民便可以主體的身份參與談判，最大限度地維護自己的權益，商家也可以在法律的框架下同農民談判，而減少通過與政府或政府官員談判中，與其他商家競爭的信息不對稱所導致的交易成本，以及公關等所導致的高額交易費用，減少交易的不確定性，甚至在一定的情勢下避免形成商家通過向政府公關形成的投機經營壟斷，給商家更公平的競爭環境。而從政府來說，不直接介入農地相關經濟活動，只是保有對農地的規劃發展權，作為國土規劃者、游戲規則的制定者、稅收管理者以及經濟糾紛的仲裁者出現，這樣有利于透明行政，消除地方政府從地方保護主義、小集團利益或是官員私利出發的投機空間。更為重要的是，農地的農民和國家二級所有、農民在法制的框架下對于土地的多元化處置方式的“二級多元確權”［11］既可以形成兩權制衡，遏制政府與商人合謀主導農地過快非農化流轉，切實保護農地，維護生態，又可以把農民解放出來，以多元化的處置方式(如轉讓、以土地入股等)，形成農民適應自身條件的創業創富環境。

2．3創新機制:理順政府、農民與市場的關系首先，要發揮市場在農地資源配置中的基礎作用。無論是西方經濟學理論和實踐，還是中國改革的歷史經驗均證明，按市場規律辦事，通過市場配置資源是最有效率的。完善的市場機制不僅可以提高農地資源利用效率，而且還可通過完善的市場規則，代替行政權力在農地處置過程中的隨意性，減少腐敗和促進公平。當前要加強農民依法在農地經營和流轉中的主體地位，以農民的主體權力在市場博弈中達到均衡，克服社會生態危機，減少政府以行政權力直接主導配置農地資源之弊，從而有利于政治生態的可持續發展。其次，鑒于農地不僅有資產或財產性屬性，還有自然資源屬性，具有公共資源環境的生態承載功能，因而像其他生態環境資源一樣，農業生產或是農地經營、流轉等經濟活動，具有很強的外部性。這就決定了為生態保護的需要，啟動生態補償機制，通常的方式是以稅收調節，必要時國家對農地經濟活動進行直接管制。這種外部性問題的解決，是不好由私人或是私人組織出面的。從這個意義來說，完全、單一地以市場為農地資源的配置手段，易導致市場失靈。但是政府干預和調控農地經濟活動，應該盡可能多地利用市場工具，農地非農化指標的市場運作等等。總之，要以市場實現農民的主體性，以市場促進社會利益分配的均衡化，以市場突出政府服務性。同時，以政府的行政權力克服市場的不足，完善市場的規則和秩序，由此達到自然生態、社會生態和政治生態和諧以至于經濟的可持續發展。

作者：李永安高月梅單位：華東交通大學農村發展與社區建設研究中心江西科技師范大學藝術設計學院