理性選擇視野下副產(chǎn)品的創(chuàng)新研究范文
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《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第五期
中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心會(huì)同中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學(xué)中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心于2000年聯(lián)合創(chuàng)辦了“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，該獎(jiǎng)項(xiàng)每?jī)赡暝u(píng)選一次，迄今已舉辦了七屆評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)。該評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)不僅推動(dòng)了地方實(shí)踐者的創(chuàng)新熱情，也吸引了學(xué)者們的極大關(guān)注，推動(dòng)了地方政府創(chuàng)新研究的蓬勃發(fā)展，相關(guān)的研究成果頗為豐碩。本文關(guān)注的是地方政府創(chuàng)新行為背后的動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題，即什么原因?qū)е铝说胤秸畡?chuàng)新？換句話(huà)說(shuō)，地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力何在？為什么地方政府創(chuàng)新會(huì)出現(xiàn)在某些地方而不是其他地方？這是本文試圖回答的問(wèn)題。
一、文獻(xiàn)述評(píng)
關(guān)于地方政府創(chuàng)新研究較早的國(guó)內(nèi)研究者陳天祥從新制度主義的視角考察了中國(guó)地方政府的制度創(chuàng)新問(wèn)題，認(rèn)為地方政府創(chuàng)新有四個(gè)方面的動(dòng)力來(lái)源，即憲法秩序的變化、制度創(chuàng)新成本低、良好的預(yù)期收益以及較強(qiáng)的創(chuàng)新能力［1］。與陳天祥一樣，傅大友與芮國(guó)強(qiáng)同樣考慮到了外界變遷因素對(duì)地方政府創(chuàng)新行為的影響，只是他們把變遷的概念擴(kuò)大到整個(gè)社會(huì)，認(rèn)為社會(huì)變遷是地方政府創(chuàng)新的外部動(dòng)因，而制度缺陷是地方政府創(chuàng)新的內(nèi)部原因，利益訴求被他們認(rèn)為是地方政府創(chuàng)新的主體動(dòng)因［2］。如果說(shuō)傅大友等人的研究關(guān)注現(xiàn)有制度的缺陷在地方政府創(chuàng)新中的激勵(lì)作用的話(huà)，張玉就制度稀缺對(duì)地方政府創(chuàng)新的激勵(lì)作用給予了關(guān)注，她認(rèn)為地方政府的創(chuàng)新動(dòng)因“既存在于客觀的制度環(huán)境之內(nèi)，又存在于主觀的內(nèi)在需求之中”［3］。她所指的客觀制度環(huán)境內(nèi)的動(dòng)因是指由體制轉(zhuǎn)軌而導(dǎo)致的制度稀缺，主觀內(nèi)在需求的動(dòng)因則指的是“行政主導(dǎo)的自我優(yōu)化動(dòng)機(jī)”，即地方政府會(huì)受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使而實(shí)施創(chuàng)新行為，這種觀點(diǎn)和傅大友等人的觀點(diǎn)相似。把地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因歸結(jié)為客觀環(huán)境因素的學(xué)者并不只有張玉，高永久和秦偉江也持類(lèi)似的觀點(diǎn)，他們把制度環(huán)境泛化到更宏觀的層面，認(rèn)為自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境及外部環(huán)境等諸環(huán)境因素的變化都是民族自治地方政府的創(chuàng)新動(dòng)因［4］。與這種泛化式歸因方式相反的是，李景鵬把有關(guān)政府創(chuàng)新的動(dòng)力研究引向了微觀層面，以地方及基層政府創(chuàng)新者為中心分析了相關(guān)的動(dòng)因。他指出，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)責(zé)任感及政績(jī)追求動(dòng)機(jī)以及上級(jí)部門(mén)的推動(dòng)是政府創(chuàng)新的重要?jiǎng)右颍凰€考察了學(xué)術(shù)界、媒體及人民群眾在促進(jìn)政府創(chuàng)新方面的角色，認(rèn)為他們亦是政府創(chuàng)新行為出現(xiàn)的重要?jiǎng)右颍?］。我們可以看到，他的研究從較為寬泛的宏觀層面逐步收窄到較為具體的微觀層面，對(duì)研究的深入發(fā)展具有積極意義。
如果說(shuō)李景鵬的研究注意到了官員的政績(jī)追求是地方政府創(chuàng)新的重要?jiǎng)右虻脑?huà)，周黎安則在這方面走得更遠(yuǎn)。周黎安在研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎時(shí)提出，“從20世紀(jì)80年代開(kāi)始的地方官員之間圍繞GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行的晉升錦標(biāo)賽模式是理解政府激勵(lì)與增長(zhǎng)的關(guān)鍵線索之一”［6］。他認(rèn)為，從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)看，“在發(fā)展才是硬道理的總體背景下，創(chuàng)新和試驗(yàn)總是被鼓勵(lì)，如果成功，創(chuàng)新者會(huì)受到額外的獎(jiǎng)勵(lì)，即使失敗也不太會(huì)被懲罰”；而地方政府一直在政策領(lǐng)域與中央進(jìn)行博弈，即便中央屢次對(duì)地方政府的有關(guān)行為進(jìn)行了規(guī)制也無(wú)法避免地方政府持續(xù)地打擦邊球，中央也很少對(duì)各種違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行明確的懲罰；據(jù)此，周黎安認(rèn)為這體現(xiàn)了中央政府對(duì)績(jī)效觀的隱性承諾，所以他認(rèn)為晉升錦標(biāo)賽內(nèi)在地鼓勵(lì)了地方政府的政策創(chuàng)新行為［6］。吳建南等人試圖對(duì)現(xiàn)有的各種解釋進(jìn)行綜合，他們總結(jié)認(rèn)為“環(huán)境所迫、內(nèi)在和外在的種種壓力是地方政府不改革不行、不創(chuàng)新不行的首要原因”。他們進(jìn)一步解釋道，“雖然每個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目的具體動(dòng)因有所不同，但政府所面臨的發(fā)展壓力是決定其創(chuàng)新的最終根源”。而汪保國(guó)對(duì)地方政府創(chuàng)新動(dòng)因的解釋似乎與傅大友等人的觀點(diǎn)較為接近，即認(rèn)為制度需求因素是地方政府創(chuàng)新的客觀要求，制度創(chuàng)新帶來(lái)的收益則是地方政府創(chuàng)新的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)［8］。陳雪蓮與楊雪冬在研究中國(guó)地方政府創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)模式時(shí)借鑒美國(guó)學(xué)者榮迪內(nèi)利（DennisA．Rondinelli）的有關(guān)研究成果，榮迪內(nèi)利根據(jù)其研究總結(jié)出政府創(chuàng)新動(dòng)因是績(jī)效落差及政治領(lǐng)袖和政府外精英的戰(zhàn)略構(gòu)想兩方面的因素。陳雪蓮等研究了相關(guān)的實(shí)證數(shù)據(jù)后認(rèn)為中國(guó)地方政府創(chuàng)新動(dòng)因與美國(guó)地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因具有相似性，據(jù)此他們把中國(guó)地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因總結(jié)為問(wèn)題驅(qū)動(dòng)和精英驅(qū)動(dòng)兩大類(lèi)。
在其后續(xù)研究中，楊雪冬在保留上述兩個(gè)因素的同時(shí)增加了第三個(gè)解釋因素———結(jié)構(gòu)性動(dòng)力，進(jìn)而把其對(duì)地方政府創(chuàng)新行為動(dòng)因的解釋推進(jìn)到包括結(jié)構(gòu)性動(dòng)力、個(gè)人化動(dòng)力和事件性動(dòng)力在內(nèi)的新階段；這里的個(gè)人化動(dòng)力是精英驅(qū)動(dòng)說(shuō)的變體，事件性動(dòng)力則是問(wèn)題驅(qū)動(dòng)說(shuō)的變體，結(jié)構(gòu)性動(dòng)力主要“來(lái)自現(xiàn)行體制，主要是官員的評(píng)價(jià)考核和提拔任用制度”［11］。顯然，楊雪冬對(duì)結(jié)構(gòu)性動(dòng)力在促進(jìn)地方政府創(chuàng)新方面的作用的認(rèn)識(shí)，比李景鵬對(duì)政績(jī)追求及上級(jí)要求等方面在地方政府創(chuàng)新中的激勵(lì)作用的認(rèn)識(shí)更為深刻，與其前期研究相比觀點(diǎn)也更為完善。隋斌斌在前人研究的基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府創(chuàng)新動(dòng)力的解釋增加了一個(gè)新的維度，即區(qū)域政治文化傳統(tǒng)在地方政府創(chuàng)新中的動(dòng)力作用，他認(rèn)為“一些地方的民主實(shí)踐還是和區(qū)域的政治傳統(tǒng)密切相關(guān)的”［12］。此外，何顯明從地方政府對(duì)外界刺激的反應(yīng)角度考察了創(chuàng)新動(dòng)機(jī)，認(rèn)為“地方政府創(chuàng)新實(shí)踐可以理解為地方政府對(duì)其所承載的政府管理模式轉(zhuǎn)型與民主政治發(fā)展雙重挑戰(zhàn)的理性反應(yīng)”［13］，這種觀點(diǎn)與壓力說(shuō)及問(wèn)題驅(qū)動(dòng)說(shuō)相類(lèi)似，均是從地方政府對(duì)外界的反應(yīng)的角度對(duì)其進(jìn)行考察的；張志辰從激勵(lì)與壓力的動(dòng)態(tài)競(jìng)合 的角度分析了地方政府的創(chuàng)新動(dòng)因，認(rèn)為“在激勵(lì)與壓力的競(jìng)合下，地方政府原有的制度均衡被打破”［14］，由此產(chǎn)生了地方政府的創(chuàng)新行為；陳國(guó)權(quán)與黃振威則對(duì)以往的地方政府創(chuàng)新動(dòng)力進(jìn)行了概括，認(rèn)為地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力可以分為發(fā)展型動(dòng)力、競(jìng)爭(zhēng)型動(dòng)力和壓力型動(dòng)力三大類(lèi)［15］。這些研究基本上與前述學(xué)者們的研究沒(méi)有重大的差異，在某種意義上可以認(rèn)為體現(xiàn)了學(xué)者們?cè)诘胤秸畡?chuàng)新的基本動(dòng)因方面具有一些基本的共同認(rèn)識(shí)，但這些研究同樣沒(méi)有揭示地方政府創(chuàng)新的根本動(dòng)因。綜觀上文，學(xué)者們對(duì)中國(guó)地方政府創(chuàng)新行為的動(dòng)因研究可以說(shuō)是眾說(shuō)紛紜，各自從不同的角度對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了多維度研究，也給出了多種可供參考的解釋。不過(guò)，這些解釋主要是在宏觀層面上做出的，過(guò)于籠統(tǒng)因而解釋力并不強(qiáng)，并不能很好地回答本文開(kāi)頭提出的問(wèn)題。也就是說(shuō)，上述研究并沒(méi)有深入到根本的微觀動(dòng)力機(jī)制層面，對(duì)于是什么導(dǎo)致了地方政府創(chuàng)新以及為什么某些地方出現(xiàn)創(chuàng)新而別的地方?jīng)]有的問(wèn)題，并不能給出令人信服的回答。因此，我們有必要探尋更具說(shuō)服力的解釋。
二、制度創(chuàng)新的過(guò)程模型及其啟示
探尋地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因，我們需要先了解地方政府創(chuàng)新的基本過(guò)程或者說(shuō)創(chuàng)新的基本機(jī)理，只有了解了創(chuàng)新的過(guò)程及其本質(zhì)，我們才能更深入地發(fā)掘其創(chuàng)新的動(dòng)因。那么，地方政府的創(chuàng)新是如何出現(xiàn)的呢？即其創(chuàng)新的過(guò)程或者說(shuō)創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)理是怎樣的呢？這方面的研究并不多見(jiàn)。有關(guān)制度變遷方面的文獻(xiàn)似乎可以幫助我們加深對(duì)創(chuàng)新過(guò)程的理解，如戴維斯與諾斯在研究制度變革與美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)提出了一個(gè)制度創(chuàng)新過(guò)程模型（參見(jiàn)圖1）。他們認(rèn)為決策者對(duì)潛在利益的認(rèn)識(shí)是推動(dòng)創(chuàng)新的重要前提，而制度創(chuàng)新的成功與否與兩個(gè)集團(tuán)間的互動(dòng)有密切關(guān)系。他們把推動(dòng)創(chuàng)新的主體分為兩個(gè)集團(tuán)，即第一行動(dòng)集團(tuán)和第二行動(dòng)集團(tuán)。他們指出制度創(chuàng)新的過(guò)程可分為五個(gè)步驟：第一步是形成“第一行動(dòng)集團(tuán)”，即預(yù)見(jiàn)潛在利益并認(rèn)識(shí)到只要進(jìn)行制度創(chuàng)新便可以獲得潛在利益的決策者們；第二步是由“第一行動(dòng)集團(tuán)”提出創(chuàng)新的方案，此時(shí)若尚無(wú)可行的方案則需等待制度的新發(fā)現(xiàn)；第三步是由“第一行動(dòng)集團(tuán)”在各種可行的備選方案中選擇能最大化其利益的方案并實(shí)施之；第四步是形成“第二行動(dòng)集團(tuán)”，即協(xié)助“第一行動(dòng)集團(tuán)”創(chuàng)新的人或機(jī)構(gòu)；最后一步是由兩個(gè)集團(tuán)協(xié)力推進(jìn)相關(guān)創(chuàng)新活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新目標(biāo)。
需要指出的是，戴維斯和道格拉斯認(rèn)為，促成制度創(chuàng)新的因素主要包括市場(chǎng)規(guī)模的變動(dòng)、生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展及由前二者導(dǎo)致的個(gè)人或集團(tuán)對(duì)自身收入的預(yù)期變化這三種因素。而作者們之所以重視所謂的“第二行動(dòng)集團(tuán)”，主要是考慮到由于人的自利性和機(jī)會(huì)主義傾向，在“第一行動(dòng)集團(tuán)”內(nèi)部可能存在某些合作者破壞新規(guī)則，在這種情況下，就需要政府或法院等部門(mén)來(lái)維護(hù)規(guī)則，而這些部門(mén)便是“第二行動(dòng)集團(tuán)”。顯然，作者基于理性人假設(shè)，認(rèn)為獲取預(yù)期收益是導(dǎo)致制度創(chuàng)新的重要原因，如果個(gè)人或團(tuán)體認(rèn)為創(chuàng)新方案的預(yù)期收入小于成本，便會(huì)導(dǎo)致制度創(chuàng)新的時(shí)延甚至終止。傅大友等把制度均衡的有關(guān)思想運(yùn)用于研究中國(guó)的地方政府制度創(chuàng)新問(wèn)題上，與戴維斯和道格拉斯一樣，他們也認(rèn)為制度不均衡導(dǎo)致的潛在收益是地方政府推動(dòng)創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿Α＝梃b諾斯的有關(guān)思想，他們提出了地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制模型（參見(jiàn)圖2）。傅大友等認(rèn)為，地方政府的創(chuàng)新過(guò)程有四個(gè)主要階段：動(dòng)力形成階段主要是包括對(duì)制度不均衡及潛在收益的認(rèn)知；動(dòng)力轉(zhuǎn)換階段主要包括制度方案的提出和選擇；動(dòng)力貫徹階段主要包括合法性的獲取、制度創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制的建立及推動(dòng)非正式約束的轉(zhuǎn)變等內(nèi)容；動(dòng)力終止階段主要包括對(duì)相關(guān)創(chuàng)新活動(dòng)的實(shí)際結(jié)果做出評(píng)估等內(nèi)容。綜觀以上學(xué)者們的制度創(chuàng)新過(guò)程模型，我們可以得出以下幾點(diǎn)有益啟示。第一，制度創(chuàng)新本身并不是目的，而是手段。在以上幾位學(xué)者們看來(lái)，創(chuàng)新是為了獲取由制度創(chuàng)新帶來(lái)的潛在收益；如果不存在潛在收益，或者潛在收益太低而不值得去創(chuàng)新了，便不會(huì)有創(chuàng)新。第二，創(chuàng)新是由個(gè)人或團(tuán)體對(duì)預(yù)期收益的理性計(jì)算而推動(dòng)的，而非由其他諸如社會(huì)責(zé)任感或壓力之類(lèi)的表面因素所推動(dòng)。據(jù)此，本文認(rèn)為，創(chuàng)新本身并不是主要目標(biāo)或目的，而是作為一種副產(chǎn)品出現(xiàn)的，個(gè)人的理性計(jì)算在創(chuàng)新的過(guò)程中扮演著重要的角色。這種論點(diǎn)是否站得住腳，是否能夠推廣到制度創(chuàng)新以外的地方政府創(chuàng)新行為上，則需要進(jìn)一步的分析研究，這正是下文要做的事。
三、行政職能二分與地方政府創(chuàng)新過(guò)程剖析
本文所考察的地方政府創(chuàng)新不局限于地方政府的制度創(chuàng)新，因此把從對(duì)制度創(chuàng)新的研究中獲得的有關(guān)啟示推廣到更大范圍的創(chuàng)新活動(dòng)中顯然需要更縝密的研究。在進(jìn)一步研究之前，有必要澄清相關(guān)概念的內(nèi)涵。本文探討的地方政府僅指狹義的行政部門(mén)，不包括立法及司法等廣義的政府部門(mén)；地方政府創(chuàng)新指廣義上的創(chuàng)新，包括制度創(chuàng)新、職能創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新及方法創(chuàng)新等多個(gè)方面。讓我們從地方政府的職能方面開(kāi)始說(shuō)起，根據(jù)古德諾的研究，政府的行政是可分的，“如果對(duì)它進(jìn)行分析的話(huà)，可以看到，它由幾個(gè)要素構(gòu)成”。古德諾認(rèn)為，雖然行政的職能是執(zhí)行國(guó)家意志，但問(wèn)題的關(guān)鍵是“許多由國(guó)家制定法律的機(jī)關(guān)的法律具有一個(gè)特點(diǎn)，它們是作為一般的行為規(guī)則來(lái)表達(dá)國(guó)家意志的。因此，它們當(dāng)然不會(huì)，也不可能把國(guó)家意志表達(dá)的十分詳細(xì)，使之沒(méi)有政府的進(jìn)一步活動(dòng)也能夠被執(zhí)行”。這樣一來(lái)，行政的職能便可以分為兩種：一種是執(zhí)行那些已經(jīng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)表達(dá)出來(lái)的意志；另一種便是對(duì)沒(méi)有明確表達(dá)出來(lái)的意志及其適用性進(jìn)行具體化操作。
沿著古德諾的邏輯，我們也可以把地方政府的職能分為兩大類(lèi)。一類(lèi)是執(zhí)行上級(jí)命令或指示的職能，簡(jiǎn)稱(chēng)為執(zhí)行性職能；另一類(lèi)是處理上級(jí)命令指示之外的事務(wù)的職能。顯然地方政府在處理后者時(shí)要比處理前者具有更大的相對(duì)自主性，可簡(jiǎn)稱(chēng)為自主性職能。需要說(shuō)明的是，理論上來(lái)講地方政府執(zhí)行性職能還有一個(gè)重要的方面是執(zhí)行地方立法機(jī)構(gòu)的意志，但在中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)里，立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的功能被弱化，而行政機(jī)構(gòu)處于主導(dǎo)地位。因此，在中國(guó)，如果說(shuō)立法機(jī)構(gòu)還能對(duì)行政機(jī)構(gòu)施加影響的話(huà)，這種影響也是相當(dāng)小，幾乎可以忽略不計(jì)。因此對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，把其職能分為執(zhí)行上級(jí)有關(guān)命令或指示的職能和處理自主性事務(wù)的職能，是合理的也是符合中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)的。地方政府職能的這種二分法對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)或許并不適用，因?yàn)樵谥袊?guó)的政治現(xiàn)實(shí)中，中央政府的首腦通常是屬于最高決策層的決策者之一，本身便有強(qiáng)大的形成國(guó)家意志的能力，而不僅僅是執(zhí)行國(guó)家意志。此外，影響中央政府職能的因素除國(guó)內(nèi)因素外還包括國(guó)際因素，因此其職能要比地方政府的職能復(fù)雜得多，用這種簡(jiǎn)單的二分法對(duì)其劃分便顯得不甚合理。這也正是本文不研究中央政府創(chuàng)新而研究地方政府創(chuàng)新的重要原因。地方政府在履行執(zhí)行性職能和自主性職能這兩種不同的職能時(shí)是否會(huì)出現(xiàn)創(chuàng)新行為？如果會(huì)出現(xiàn)的話(huà)這些創(chuàng)新有什么共同的特點(diǎn)？我們先來(lái)考察地方政府執(zhí)行性職能方面的情況。
對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，下達(dá)命令或指示并非目的，而是為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)或者說(shuō)取得一定的政策效果。中央只要地方政府按其意思按時(shí)保質(zhì)保量完成任務(wù)，而不管地方政府到底怎么完成任務(wù)；只要地方政府不違法違規(guī)，中央一般都不會(huì)介入地方的事務(wù)中去。地方政府作為地方核心行動(dòng)者，在具體執(zhí)行中央命令或指示時(shí)就有了很大的自主性，可以采取相對(duì)多元的方法或途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)中央的意志。中央的指示或命令對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)可分為受損型和非受損型。所謂受損型指的是會(huì)讓地方政府的執(zhí)行成本高于預(yù)期收入的指示或命令，非受損型是指至少不會(huì)讓地方政府有損失的指示或命令。受損性指示或命令會(huì)使地方政府受損而地方政府又不得不執(zhí)行，很自然會(huì)促使地方政府采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，比如采取“選擇性執(zhí)行”行為、“變通”行為及“共謀”行為來(lái)應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)的壓力，這就導(dǎo)致了“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象，其中的“對(duì)策”便是地方為因應(yīng)中央而進(jìn)行的一種“創(chuàng)新”。在非受損型指示的執(zhí)行過(guò)程中，地方政府本身不會(huì)受到損失，反而有可能因此而受益。在這種情況下，地方政府執(zhí)行相關(guān)指示或命令的積極性顯然高于執(zhí)行受損性指示或命令。如果現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)能夠有效地滿(mǎn)足執(zhí)行要求，一般都會(huì)依據(jù)慣例而執(zhí)行之，這就是所謂的“路徑依賴(lài)”，因?yàn)椤耙恍┪⑿∈录慕Y(jié)果以及機(jī)會(huì)環(huán)境能決定結(jié)局，并且，結(jié)局一旦出現(xiàn)，便會(huì)產(chǎn)出一條特定的路徑”。即一旦某些結(jié)構(gòu)形成了，便很容易形塑后來(lái)的各種事件的解決路徑，一旦有應(yīng)對(duì)某些特定問(wèn)題的方法可供選擇，人們就通常在面對(duì)相似問(wèn)題時(shí)采用現(xiàn)有的解決方案。如果現(xiàn)有的方案不適合執(zhí)行非受損型指示，或者完全沒(méi)有可行的方案，那么人們就傾向于對(duì)現(xiàn)有的方案進(jìn)行改良或直接設(shè)計(jì)新方案，以此來(lái)完成上級(jí)交辦的任務(wù)，為此進(jìn)行的方案改良或方案設(shè)計(jì)便構(gòu)成了在執(zhí)行非受損型指示時(shí)而實(shí)施的創(chuàng)新。
地方政府在履行處理地方自主性事務(wù)的職能時(shí)的情況如何呢？袁建軍借鑒戴維•伊斯頓的政治系統(tǒng)理論的有關(guān)思想，認(rèn)為可以把政府對(duì)外界環(huán)境輸出的行為分成要求性行為和支持性行為。他指出：“根據(jù)政府起源說(shuō)，政府的產(chǎn)生是為了通過(guò)規(guī)范人們的行為來(lái)避免自然社會(huì)的種種不足。這也就使政府行政行為具有了要求性的一面。而從政府的根本使命來(lái)看，政府是以促進(jìn)人的全面發(fā)展為根本追求的，這使政府行政行為具有了支持性的一面。”因而，政府的行為天生就具有支持和要求的雙重屬性。本文借鑒這種思想，把地方政府的自主性職能進(jìn)一步分為要求性職能和支持性職能，與此相聯(lián)系，地方政府在履行這些職能時(shí)所產(chǎn)生的行為可分為要求性行為和支持性行為。地方政府自主性職能中的要求性職能，主要涉及法律規(guī)范及政策管制等領(lǐng)域，比如要求民眾遵循基本的法律規(guī)范、繳納稅款等行為都屬于政府履行要求性職能的結(jié)果，地方政府這方面的作為主要在于確保有關(guān)的法律規(guī)范或管制政策得到執(zhí)行。由于現(xiàn)有的規(guī)范體系已較為完善，因而僅存在一些對(duì)相關(guān)規(guī)范的邊際性修正行為，我們可以把這種對(duì)現(xiàn)有規(guī)范的邊際性修正也視為一種邊際創(chuàng)新。重大的規(guī)范調(diào)整或出臺(tái)一般屬于中央層面的事務(wù)，超出本文的研究范圍，因此在此不予討論。地方政府自主性職能中的支持性職能主要涉及因應(yīng)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展和人民大眾訴求而產(chǎn)生的政府性支持行為，地方政府在實(shí)現(xiàn)其支持性職能時(shí)，面對(duì)瞬息萬(wàn)變的外部環(huán)境和日益增長(zhǎng)的民眾訴求，需要不斷地調(diào)整自身的行為，以此來(lái)與外界需求相適應(yīng)，因此，地方政府在實(shí)現(xiàn)這種職能時(shí)最容易也最頻繁產(chǎn)生創(chuàng)新行為。
四、作為副產(chǎn)品的創(chuàng)新及理性選擇的作用
通過(guò)上文從行政職能分化的角度對(duì)地方政府的有關(guān)行為進(jìn)行考察，我們可以回答上文的問(wèn)題，即無(wú)論地方政府履行其執(zhí)行性職能還是自主性職能，都可能出現(xiàn)創(chuàng)新行為。這些創(chuàng)新行為有沒(méi)有什么共同的特征？答案是肯定的。顯然，無(wú)論地方政府為實(shí)現(xiàn)哪種職能而采取行動(dòng)，其共同點(diǎn)是為了解決某個(gè)或某些問(wèn)題。也就是說(shuō)其行為是問(wèn)題導(dǎo)向的，而創(chuàng)新的確如上文對(duì)制度創(chuàng)新有關(guān)模型的考察時(shí)得出的啟示那樣，是以副產(chǎn)品的形式而出現(xiàn)的。無(wú)論地方政府在實(shí)現(xiàn)其執(zhí)行性職能還是自主性職能，創(chuàng)新本身并不是目的，而是為了達(dá)到目的而實(shí)施的手段，比如為完成上級(jí)交辦的任務(wù)、為規(guī)避損失、為修正規(guī)范及因應(yīng)訴求而不得不采取某些新手段新方法等。也就是說(shuō)，創(chuàng)新是以副產(chǎn)品的形式出現(xiàn)的。對(duì)地方政府行政行為過(guò)程的詳細(xì)分析，有助于我們看清楚創(chuàng)新出現(xiàn)的根本動(dòng)因。作為副產(chǎn)品而出現(xiàn)的創(chuàng)新，顯然并不是人們刻意追求的對(duì)象物，而是人們?cè)趯?shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)時(shí)附帶產(chǎn)生的產(chǎn)物。那么，如果創(chuàng)新是一種副產(chǎn)品的話(huà)，是什么原因?qū)е铝诉@些副產(chǎn)品的出現(xiàn)呢？本文結(jié)合上文中對(duì)有關(guān)制度變遷模型及地方政府行政過(guò)程的考察認(rèn)為，理性選擇是導(dǎo)致創(chuàng)新這個(gè)副產(chǎn)品出現(xiàn)的根本原因。不管上級(jí)的命令如何，下級(jí)只能予以執(zhí)行。假如上級(jí)的命令會(huì)使其利益受損，下級(jí)在執(zhí)行時(shí)則會(huì)采取各種“變通”或“共謀”的行為來(lái)消解由此帶來(lái)的損失，在這種情況下這些“變通”或“共謀”行為便是創(chuàng)新的源泉，久而久之，這些行為極有可能成為大家遵守的通行的潛規(guī)則，甚至可能在一定條件下獲得正式制度的地位；而在實(shí)現(xiàn)其自主職能時(shí)亦存在為執(zhí)行相關(guān)的具體職能而進(jìn)行自我調(diào)整與完善的行為，這也是創(chuàng)新的來(lái)源之一。我們?cè)倩氐缴衔膶?duì)地方政府行政過(guò)程的有關(guān)考察中，便能夠獲得支持該論點(diǎn)的論據(jù)。事實(shí)上，從交易成本理論的視角看，不管地方政府實(shí)現(xiàn)何種職能，都會(huì)花費(fèi)一定的成本，這在其執(zhí)行受損性指示時(shí)尤為明顯，地方政府之所以明知道會(huì)受損依然執(zhí)行，顯然是考慮到了不執(zhí)行的代價(jià)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于執(zhí)行而受到的損失，因此只能理性地采取一些盡量減少損失的“對(duì)策”來(lái)應(yīng)對(duì)。地方政府在實(shí)現(xiàn)其自主性職能時(shí)，同樣是以理性選擇為其根本動(dòng)力的。地方政府自主性職能特別是支持性職能中，涉及大量為社會(huì)提供道路、公共交通、學(xué)校、醫(yī)療設(shè)施與服務(wù)、治安及垃圾回收等公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)。所有這些支持性行為都耗資巨大，即便是這樣，地方政府依然要提供這些支持性的產(chǎn)品或服務(wù)，因?yàn)榈胤秸@然意識(shí)到其不提供該種支持性產(chǎn)品或服務(wù)的代價(jià)要大于提供之而產(chǎn)生的成本，不提供相關(guān)的支持性產(chǎn)品或服務(wù)或者不積極因應(yīng)社會(huì)的變遷及民眾訴求的呼聲而做出相應(yīng)的支持性反應(yīng)，地方政府可能會(huì)為此付出沉重的代價(jià)。這一點(diǎn)對(duì)于作為個(gè)體的個(gè)人來(lái)說(shuō)也是一樣的，無(wú)論是地方官員還是普通的工作人員，都有追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)，包括追求晉升及經(jīng)濟(jì)利益等，他們?cè)诿鎸?duì)復(fù)雜情境時(shí)必然以理性選擇作為其行動(dòng)與否或采取何種行動(dòng)的最根本判斷標(biāo)準(zhǔn)。
五、結(jié)論
地方政府在履行其職能時(shí)的理性選擇導(dǎo)致了各種有目的的行為，而這些行為在實(shí)現(xiàn)其預(yù)定目的的同時(shí)，也連帶產(chǎn)生了一系列非預(yù)期的結(jié)果，如對(duì)來(lái)自上級(jí)命令的“應(yīng)對(duì)”、“變通”、“選擇性執(zhí)行”甚至“共謀”行為。這些行為構(gòu)成了“創(chuàng)新”的基本來(lái)源，有可能成為被人們普遍接受的“潛規(guī)則”，甚至在一定條件下獲得正式制度的地位。因此，地方政府的創(chuàng)新行為更多地是作為副產(chǎn)品而出現(xiàn)的，而這種副產(chǎn)品的出現(xiàn)是地方政府理性選擇行為的結(jié)果。從這個(gè)視角看地方政府創(chuàng)新，我們就可以很好地理解為什么有些地方有創(chuàng)新行為而別的地方?jīng)]有，因?yàn)椋谢驔](méi)有創(chuàng)新都是地方理性選擇的結(jié)果，有創(chuàng)新的地方說(shuō)明其理性行為產(chǎn)生了創(chuàng)新這個(gè)副產(chǎn)品，沒(méi)有創(chuàng)新的地方則顯示了其理性行為并未產(chǎn)生這種副產(chǎn)品，或者說(shuō)其副產(chǎn)品并未取得“創(chuàng)新”的地位。
作者：蔡瀟彬 單位：北京大學(xué)