公務員績效管理比較研究范文

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《天津行政學院學報》2015年第五期

西方國家形象地把政府對公務員的績效管理比作“阿基里斯的腳踵”，意味著對公務員的績效管理要比對政府的績效管理難，究竟難在何處？政府對公務員的績效管理主要難在三個方面：一是公務員的大多數工作難以量化考核；二是公務員考核的結果難以應用；三是公務員存在大量臨時性工作。為此，從事公務員績效管理的很多國家的學者和專家們做出了大量的努力來解決公務員績效管理這一“難點”［1］，我們從美國（聯邦）政府和我國政府對公務員績效管理的比較出發，著重探析兩國政府在對公務員績效管理方面做出的各種努力，以此相互促進、相互提升，為兩國的公務員管理以及績效管理的工作取長補短。

一、中美（聯邦）政府的公務員績效管理歷史發展之比較

任何一個組織的績效管理發展都不是一蹴而就的，要想形成一個科學、合理、可行的績效管理制度必定要經過長期的探索和研究。就歷史發展時間來看，美國聯邦政府公務員的績效管理有一百多年的發展歷史，而我國政府公務員的績效管理才剛剛起步。第一，就制度發展時間而言，美國聯邦政府公務員的績效管理發展經歷了近一百三十年的歷史，主要經歷了三個關鍵時期，即從功績制的原則性規定到績效管理制度的出臺再到績效管理的具有可操作性，實現了科學化的公務員績效管理；而我國政府對公務員的績效管理只經歷了二十多年的發展，盡管時間較短，但也通過《國家公務員暫行條例》（1993）、《國家公務員法》（2006）以及《公務員考核暫行規定》（2008）的出臺，實現了對公務員績效管理的法律制度的規定，并確定了考核內容以及較為細致的考核規定。第二，就制度出現背景而言，美國聯邦政府公務員績效管理制度是在為廢除當時的“政黨分贓制”并構建一種新型的公務員管理制度的基礎上而出現的。當時，美國聯邦政府內部和社會各界的許多有識之士一直在苦苦尋求一種解決政府腐敗和官員低素質、低效率的方法，最終在近代英國和古代中國選官的經驗和制度中找到了解決的辦法，即實行“功績制”原則和公開的競爭考試制度。《公務員暫行條例》是在當時我國要打破干部的“終身制”、“單一委任制”和“定性選拔制”的背景下出臺的，目的在于建立“公開、公平、公正”的公務員選拔機制，注重公務員的個人業績。第三，就與制度相關配套制度而言，美國聯邦政府公務員績效管理制度不是獨一的單行法律，而是有一些相關的配套制度。例如，在1923年美國正式通過第一個有關公務員的《職位分類法》，成立了人事（文官）分類委員會，執行公務員職位分類制度；1949年美國國會又通過新的職位分類法案，對分類結構進行了調整。通過此法律，把政府公務員分為了高級文官和初、中級公務員，不同類型的公務員采用不同的績效管理方式和方法，這些制度保證了政府對公務員績效管理的順利進行。我國政府對公務員的績效管理也采取了類似的方法，但在《公務員法》中未明確提出。例如，對我國省、部級以上的公務員績效考核由中共中央組織部進行，而對于其他類型的公務員由人力資源和社會保障部的公務員管理局來進行。

二、中美（聯邦）政府公務員績效管理之考核方式比較

政府對公務員的績效考核方法是作為考核主體對被考核主體考核的一個基準點，其中包括選擇考核主體、采取哪種考核方式、考核什么內容等問題。

（一）考核主體的區別美國聯邦政府根據《公務員績效管理手冊》的規定，對公務員的考核采取360度的考核方式，對公務員的績效監督和評價是一個閉合“環型”，其中，對公務員的績效狀況進行反饋的主體包括同事、管理者、下級、自身和“顧客”。美國聯邦人事管理署特別強調指出，采用以上評價主體對公務員的績效進行評價和監督，隨著不同組織機構的特定結果和不同的績效考核目標要求而不同，即不能把所有相關的績效考核主體都映射到每一位公務員的績效評價和監督中。譬如，采用下級考評的目標在于為公務員提供具有價值的發展指引；采用同事考評的目標在于使公務員追求更為卓越的團隊精神；采用“顧客”考評的目標在于使公務員追求其個人對“顧客”的服務滿意度。我國政府對公務員績效考評的主體，在《公務員考核暫行條例》中第十三條規定，“主管領導在聽取群眾和公務員本人意見的基礎上，根據平時考核情況和個人總結，寫出評語，提出考核等次建議和改進提高的要求”①。從條例可以看出，我國政府對公務員績效考核的主體主要集中在主管領導（即公務員的上級領導）。但是，從我國政府對公務員考核的實踐看，我國政府在某些部門、某些崗位的公務員已經開始擴大了考核主體的范圍。例如，我們在參加的一個北京市某區政府的公務員績效管理項目中發現，該區在一些“面向群眾工作的部門和崗位中”增加了“工作滿意度”的考核指標，這樣就擴大了考核主體的范圍；從表面看，考核主體的范圍擴大了，但實際上，考核主體的擴大在引導部門和公務員的實際工作、履行職責的同時，更加貼近群眾，增加群眾滿意度。

（二）考核方法的區別不論在美國政府公務員的績效考核中，還是在我國政府對公務員的績效考核中，基本都是采取“打分”的方法來進行操作，兩者的主要區別在于，美國聯邦政府公務員績效考核根據目標值進行打分（參見表1）。我國政府對公務員的績效考核打分基本上是定性判斷，盡管在“德、能、勤、績、廉”等考核內容上也做出了一定指標區分，但從評價目標看大都為評價主體的主觀判斷。因此，公務員的績效評價可能會缺乏客觀性，也不可能很好地引導公務員的實際工作（參見表2）。

（三）考核內容的區別美國聯邦政府公務員的考核內容分為三個部分：一是履行職責，即公務員崗位的職責安排；二是工作要求，即在履行崗位職責時政府組織的要求，如依法辦理；三是臨時性工作，即在公務員工作中，由于突發性等情況，工作內容沒有被安排在工作計劃中，自然不可能提前設計考核指標，對這些工作的考核則作為臨時性任務來考核（參見表3）。從表3可以看出，美國聯邦政府對公務員的臨時性工作內容沒有規定，由于美國聯邦政府的工作計劃性比較強，每年年初都要制定本年度政府、部門和個人的年度工作計劃，然后，公務員可以根據工作計劃開展本年度的工作。這樣，臨時性工作自然比較少，但是，在日常工作中，不可避免地仍然會有少許的臨行性工作，對臨時性工作則采用附帶性指標進行考核。在《美國聯邦政府公務員績效考核手冊》中規定，“指標類型”按照與績效目標的緊密程度，把績效指標分為了關鍵性績效指標、非關鍵性績效指標和附帶性績效指標，其中附帶性指標就是對臨時性工作而言的。我國政府根據《公務員法》和《公務員考核暫行條例》對公務員考核的內容主要為五個部分，即“德、能、勤、績、廉”。其中，對“績”的考核主要指在工作中所取得的成績，即公務員完成工作的數量、質量、效率和所產生的效益，其主要內容包括四個方面：一是公務員完成所規定的工作任務的數量和質量；二是工作效率；三是工作效益；四是公務員在其工作中表現出的創造性。但在實踐中，政府對公務員的績效考核往往難于操作（如表2所示）：一是主觀性評價過多；二是目標值不明顯；三是沒有考核指標。另外，目前我國正處在市場經濟改革轉型期，政府有許多的工作不具有常態性，導致政府工作存在一定的變動性，這樣就公務員的工作產生很多臨時性的工作，而且由于很多臨時性工作的特點，還可能變為公務員某一時期工作的重點，這樣加大了我國政府對公務員的考核難度。

三、中美（聯邦）政府公務員績效管理之考核指標比較

從經典人力資源管理的維度看，績效考核指標的選擇是績效管理中的重中之重，選擇不同的考核指標將對公務員的工作起到導向性作用，考核指標的確定包括指標的選擇、指標權重的確定和指標值的設計等。

（一）指標選擇美國聯邦政府對公務員的考核指標的選擇主要有兩個依據：第一，根據考核內容：職責履行、工作要求和臨時性工作；第二，根據其對考核指標的分類：關鍵性指標、非關鍵性指標和附帶性指標。例如，某位公務員的工作職責有許多，每項工作職責都可能梳理出不止一個指標，因此，再通過指標的分類來確定出考核指標類型。需要強調的是，美國聯邦政府如何選擇關鍵性指標。關鍵性績效指標就是要承擔更多的工作任務與責任以及對于組織的重要性，簡言之，如果此項指標未達成，那么組織的績效將未達到；確定關鍵指標完全是因為此項指標的完成具有一定的難度，公務員常常會忽略此目標的達成。為了對關鍵性指標描述得更清楚，我們可以確定關鍵性績效指標的條件。（1）該績效指標是工作的重要組成部分嗎？如果回答“是”，那么它有可能是關鍵績效指標。（2）該績效指標僅僅表示了個人績效嗎？如果該績效指標也可以衡量組織的績效，那么它就不是關鍵性績效指標，除非組織部門領導強調或在一定的環境下。（3）如果公務員執行該指標而得到不理想的結果，則對組織產生嚴重的影響，并且公務員在此項指標上表現出的問題也影響整個工作的績效，則該指標為關鍵性績效指標。（4）看該指標需要一個時間限定嗎？如果“是”，那么該指標有可能成為關鍵性指標。我國政府對公務員的考核指標選擇在《公務員法》和《公務員考核暫行條例》中都沒有規定，由各個政府組織和部門根據自身情況來決定考評指標，因而，我國許多地方政府的組織和部門依據法律的相關規定開發適合于自身的考核指標。我國政府對公務員績效指標的選擇，主要是根據各個政府組織和部門的考核內容來選擇指標的，例如，考核公務員的“績”，有的部門也會根據工作內容選擇考核指標（參見表4）。從表4我們可以看出，我國政府對公務員的績效考核指標的選擇存在三個主要問題。第一，工作任務當作考核指標，如“向辦公會議提交的工作計劃無明確實施時間、工作量進度和責任人”。第二，沒有區分關鍵性和非關鍵性指標。第三，考核指標形同虛設，沒有起到促進工作的作用，如“辦公會議紀要記載計劃按時按量完成”，這個會議紀要不僅考核數量、時間，還應該考核質量。

（二）指標標準的區別美國聯邦政府對公務員績效指標的衡量采取“四個標準”的方法進行，即質量、數量、時間和成本。（1）質量：表示整體工作和公務員個人工作完成的程度，最后產品的精確度和有效性。質量主要指精確度、有用性和有效性。質量衡量法包括出錯率，如：每一個整體工作所允許的出錯百分數；顧客滿意度，由顧客滿意度調查來完成。（2）數量：表示整體工作和公務員個人產生的工作數量。數量衡量法主要表示提供的公共產品和公共服務的數量，或者工作所取得的結果。（3）時間：表示整體工作和公務員個人完成工作的及時性，如多長時間、什么時候、到什么時候為止等。（4）成本：表示對政府財政的支出控制。這種評價方法是指在每一年的預算中，設計出成本與特定資源的關系，如支出、人員、時間與事情的相關關系。成本有效性的績效衡量方法包括了三個內容：保持和較少單元成本的支出；減少產生公共產品和公共服務的時間；減少浪費等。我國政府對公務員的績效考核指標缺乏衡量標準，即使有如表4中“檢查經費預算超過5％”，是通過數量來衡量績效指標的，但這樣的指標在公務員的績效考核中少而又少。因此，我國政府在公務員在績效指標的衡量標準選擇方面可以吸取“四個標準”衡量，即數量標準、質量標準、時間標準和成本標準，但是，這里需要注意兩點：第一，有些指標這些四個衡量標準都無法使用，例如，“寫報告”，就可以把結果考核轉化為過程考核；第二，不是所有的考核指標都用這四個標準來衡量，可以用“SMART原則”加以提煉。

（三）指標值美國聯邦政府公務員績效指標的衡量是有指標值的，如表1中所示，聯邦退休基金管理人員的“完成養老金發放”指標的基本成功的目標值為“82％～87％的養老金發放是準確的并且是已經完成的工作量”；成功的目標值為“88％～93％的養老金發放是準確的并且是已經完成的工作量”；卓越的目標值為“94％～97％的養老金發放是準確的并且是已經完成的工作量”，這些百分比數值就明確聯邦退休基金管理人員的指標值。這樣，可以使得公務員在工作中有明確的目標方向，有利于其工作。我國政府目前對公務員的績效考核的指標大都沒有設定指標值，即使有的部門對公務員的考核指標設立了指標值，如表4提到的“檢查經費預算超過5％”，但大都存在一些問題：第一，指標值是基準值、目標值、還是挑戰值并沒有明確；第二，指標值難以獲得，如“報告數據出錯率達到2％”；第三，指標值未達到、達到或超過如何處理，都沒有進行深入思考。因此，我國政府對公務員的考核指標值的設計應該考慮三個方面：第一，指標值的設計采用“跳一跳就夠著”的原則；第二，對未達到或超過指標的工作，給予負激勵或正激勵的方法；第三，指標值的確定可以動態調整。

四、中美（聯邦）政府公務員績效管理之考核辦法比較

一般而言，用績效管理系統解決“考什么、誰來考、怎么考”的問題。“考什么”主要解決考核內容、考核指標、考核標準、指標值、權重等問題；“誰來考”主要解決考核組織機構、考核主體、被考核主體等問題；“怎么考”主要解決考核流程、考核周期、考核等次、考核結果應用等問題。以上我們主要談了中美政府公務員績效管理的“考什么和誰來考”的問題，下面我們來看兩國對公務員“怎么考”的問題。

（一）考核流程的區別美國聯邦政府對公務員的績效管理是一個包括組織機構及其公務員在內的系統管理過程，對提高公務員工作效率，完成組織目標和任務起到極其重要的作用。美國聯邦政府人事管理署把公務員績效管理劃分為績效計劃、績效輔導、績效監督、績效評價和績效反饋等五個過程（參見圖1）。我國政府對公務員的績效管理流程是根據《公務員法》和《公務員考核暫行規定》，我國公務員年終考核流程為：“第一，被考核者個人總結，主要記述公務員在本年度的履職情況，包括取得的成就和存在的問題。第二，主管領導人員在聽取群眾和公務員本人意見的基礎上，根據平時考核情況和個人總結，寫出評語，提出考核等次意見。第三，對擬定為優秀等次的公務員在本機關范圍內公示。第四，由本機關負責人或者授權的考核委員會確定考核等次。第五，考核機關將考核結果以書面形式通知被考核公務員，并由公務員本人簽署意見。如果公務員對年度考核被定為不稱職等次不服，可以按有關規定申請復核和申訴。第六，各機關將《公務員年度考核登記表》存入公務員本人檔案，同時將本機關公務員年度考核情況報送同級公務員主管部門”［2］。從以上我國政府對公務員的績效管理來看，從某種程度上來說，我國公務員績效管理仍然屬于績效考核，并沒有形成一個PDCA的績效管理循環，這對改善和提高公務員績效，形成良好的考核主體與被考核者的良好溝通都是無助的，與實現公務員績效管理的初衷仍存在較大差距。

（二）考核等次的區別美國聯邦政府公務員的考核等次分為五等，分別是“杰出，非常稱職，完全稱職，尚可，不及格”②。對于前三個等次，需要作明確闡述，在必要時應該舉出若干實例。當等次是前三級時，可以獲得加薪；當是后二級等次時，則需要考慮給予培訓或重新安排其他工作。按照規定只有一個或多個關鍵性的工作內容被評為“不及格”時，在年終考核時才可給予不及格［3］。我國政府根據《公務員考核暫行條例》第七條至第十條的規定，把公務員的考核標準定為“優秀、稱職、基本稱職和不稱職”，其具體規定為：“（1）確定為優秀等次須具備下列條件：思想政治素質高；精通業務，工作能力強；工作責任心強，勤勉盡責，工作作風好；工作實績突出；清正廉潔。（2）確定為稱職等次須具備下列條件：思想政治素質較高；熟悉業務，工作能力較強；工作責任心強，工作積極，工作作風較好；能夠完成本職工作；廉潔自律。（3）公務員具有下列情形之一的，應確定為基本稱職等次：思想政治素質一般；履行職責的工作能力較弱；工作責任心一般，或工作作風方面存在明顯不足；能基本完成本職工作，但完成工作的數量不足、質量和效率不高，或在工作中有較大失誤；能基本做到廉潔自律，但某些方面存在不足。（4）公務員具有下列情形之一的，應確定為不稱職等次：思想政治素質較差；業務素質和工作能力不能適應工作要求；工作責任心或工作作風差；不能完成工作任務，或在工作中因嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響；存在不廉潔問題，且情形較為嚴重。”

（三）結果應用美國聯邦政府非常重視公務員的績效結果，一貫強調“擇優晉升”的原則。因此，公務員的考核結果成為公務員訓練、獎賞、派職、升降、留用、免職的重要依據。對工作績效評估結果的運用方式，包括同職等內加薪、職級晉升、獎賞、升遷、平調、降調、解職、受訓、裁員等。“美國公務員的獎勵注重采取物質激勵和精神激勵相結合的手段。物質激勵有獎金，即個人獎金額在一萬美元以下的由各部門自行決定，獎金額在一萬到二點五萬美元的，由聯邦人事總署批準，獎金額在二點五萬美元以上的為總統獎，由總統批準。精神獎勵有榮譽獎勵和表彰獎勵兩種，既可用于個人也可用于集體；獎勵的辦法由各部門制訂；獎項的設立五花八門，可以人名、事件、河流等命名。假期獎勵只用于個人，獲假期獎勵者，可提前享受下一年度可享有的假期長度。”［2］我國公務員考核結果的運用，根據《公務員考核暫行規定》：“國家公務員被確定為優秀等次的，當年給予嘉獎；連續三年被確定為優秀等次的，記三等功；連續三年以上被確定為優秀等次的，晉升職務時優先考慮；連續五年被確定為稱職以上等次的，在本職務對應級別內晉升一級；在現任職務任期內，連續兩年確定為稱職以上等次的，在所定級別對應工資標準內晉升一個工資檔次；確定為稱職以上等次，且符合規定的其他任職資格條件的，具有晉升職務的資格；被確定基本稱職的公務員要進行誡勉談話，限期改進，一年內不得晉升職務，不享受年度考核獎金；國家公務員年度考核被確定為不稱職等次的，予以降職，并相應地對其職務、級別和工資做出調整；連續兩年考核被確定為不稱職等次的，按照規定予以辭退。”

綜上所述，我們將美國聯邦政府和我國政府對公務員的績效管理制度做出了較為細致的比較，從美國聯邦政府對公務員的績效管理看，復雜的考核體系使得美國聯邦政府在管理成本方面付出了很多，但收效也很大：通過公務員的績效管理使得公務員的工作更加目標化，獎懲更加清晰化，溝通更加常態化，其績效大為改善。盡管我們國家對公務員的績效管理還存在一些問題，但隨著科學化績效管理的不斷深入，并隨著政府績效管理和公務員績效管理實踐的深化開展，公務員績效管理在提升個人績效，提高政府公信力和執行力方面做出更大的貢獻。

作者：胡曉東 單位：中國勞動關系學院