論風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所蘊(yùn)藏的行政法原理范文

本站小編為你精心準(zhǔn)備了論風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所蘊(yùn)藏的行政法原理參考范文，愿這些范文能點(diǎn)燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

一、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所蘊(yùn)藏的行政法原理

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制蘊(yùn)藏著獨(dú)特的行政法原理，在風(fēng)險(xiǎn)的不同階段，各原理價(jià)值不一，它們之間沒有位階之分，它們相互交叉，共同作用。

(一)秩序行政的原理

從自由主義到行政國(guó)家變遷的原因之一是人們?cè)诮?jīng)歷了自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的那么多奇跡，給人們帶來那么多財(cái)富和機(jī)會(huì)之后，突然面對(duì)“市場(chǎng)失靈”導(dǎo)致的大災(zāi)難而手足無(wú)措，轉(zhuǎn)而相信政府可以醫(yī)治“市場(chǎng)失靈”和解決人們遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難［3］(P8)。這說明了人們對(duì)秩序的心理依賴，對(duì)天變地異的預(yù)測(cè)、預(yù)防以及事后的對(duì)策，都依存于政府的風(fēng)險(xiǎn)管理，依存于政府應(yīng)急管理的權(quán)威性和實(shí)效性。在這層意義上，現(xiàn)代國(guó)家的行政普遍具有濃厚的政治性特色。亞當(dāng)•斯密在《國(guó)富論》中把政府首要職能界定為保護(hù)社會(huì)以及社會(huì)中的各個(gè)主體:“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)的，而且政治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”［4］(P170)人類的社會(huì)性集團(tuán)生活是不可能僅靠各自自由的私人活動(dòng)來調(diào)節(jié)和維持的，行政的作用不僅限于常態(tài)下市民生活的安全秩序，而且有義務(wù)防御或者防止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，而這往往是私人無(wú)能為力的［5］(P90)。

(二)法治主義的原理

在行政法的視野中，秩序是有邊界的，這種邊界也是共同體的邊界，到目前為止，制度上最成熟、最具有普世意義的秩序是通過法治來生成和維持的［1］(P281)。法治主義的原理是相對(duì)于警察國(guó)家中掌握專制權(quán)力的絕對(duì)君主的恣意統(tǒng)治而發(fā)展起來的政治原理，作為反映新政治要求的口號(hào)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)個(gè)人的自由生活領(lǐng)域不受國(guó)家權(quán)力的侵害［6］(P92)。具體來說，法治主義的原理包含法律優(yōu)先原則和法律保留原則。法律優(yōu)先原則指行政應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行法律的約束，不得采取任何違反法律的措施。優(yōu)先原則無(wú)限制和無(wú)條件地適用于一切行政領(lǐng)域，這源于有效法律的效力。德國(guó)基本法第20條的規(guī)定予以確認(rèn):“立法權(quán)受憲法的限制，執(zhí)行權(quán)和司法權(quán)受法律和權(quán)利的限制。”法律保留原則是指，行政機(jī)關(guān)只有在取得法律授權(quán)的情況下才能實(shí)施相應(yīng)的行為。該原則的要求比優(yōu)先原則嚴(yán)格。優(yōu)先原則只是消極地禁止違反現(xiàn)行法律，而保留原則則是積極地要求行政活動(dòng)具有法律依據(jù)。另外，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制還可能跨進(jìn)給付行政的領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)并非一定導(dǎo)致“惡果”，在有效利用的情況下，可以轉(zhuǎn)化為發(fā)展的契機(jī)，作為一種收益，風(fēng)險(xiǎn)變成了積極產(chǎn)品可以被購(gòu)買和分配。而事實(shí)上，法律保留原則已經(jīng)突破侵害行政，慢慢融入給付行政領(lǐng)域，國(guó)家資源的分配是為了實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)目標(biāo)，在法治主義國(guó)家，自由不僅來自國(guó)家，而且需要通過國(guó)家，拒絕提供機(jī)會(huì)、福利所造成的侵害并不亞于直接對(duì)自由和權(quán)利的侵害。

(三)基本權(quán)拘束原理

基本權(quán)拘束來自于一國(guó)憲法的確認(rèn)，德國(guó)基本法第1條就以人的尊嚴(yán)和自由為出發(fā)點(diǎn)，個(gè)人不能僅僅被視為行政的“仆從”，而必須作為“成熟公民”予以尊重和對(duì)待。基本權(quán)拘束原理大致可分為兩種形式:一是作為防御權(quán)而發(fā)揮作用;二是作為分配參與權(quán)而賦予國(guó)民利益的權(quán)利。1．作為防御權(quán)的基本權(quán)為了有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，恢復(fù)社會(huì)常態(tài)，行政機(jī)關(guān)采取的緊急措施可能威脅或者侵害公民的基本權(quán)。在許多國(guó)家的緊急狀態(tài)實(shí)踐中，國(guó)家緊急權(quán)力的行使超出了維護(hù)國(guó)家生存的必要界限，時(shí)常被用來作為減損人權(quán)和通過嚴(yán)苛的手段和武力以少數(shù)人的觀點(diǎn)來取代一致同意的政治解決辦法的借口，構(gòu)成對(duì)人權(quán)的極大威脅。政府的終極目的不是靠恐嚇進(jìn)行統(tǒng)治或者限制，也不會(huì)強(qiáng)制服從;相反，是為了讓每一個(gè)人解脫恐懼，使其可以生活在完全可能的安全中。因此，有必要承認(rèn)國(guó)民具有排除妨害請(qǐng)求權(quán)或者不作為請(qǐng)求權(quán)。公權(quán)力的行使之中止，可以通過請(qǐng)求中止訴訟的形式來實(shí)現(xiàn)，當(dāng)請(qǐng)求中止具備一系列條件時(shí)，就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民自由和權(quán)利的保護(hù)。2．作為分配參與的基本權(quán)基本權(quán)具有保障國(guó)民參與利益分配的功能。分配參與屬于社會(huì)權(quán)保障的范圍，無(wú)論是在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危險(xiǎn)之前的技術(shù)、知識(shí)、物質(zhì)的提供，還是在危險(xiǎn)形成之后的分擔(dān)和補(bǔ)償，受風(fēng)險(xiǎn)影響的主體都有權(quán)要求政府履行積極分配的義務(wù)。人們的行為以知識(shí)或者物質(zhì)提供為前提，從階段論來看，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警階段，參與分配的主要是風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)、信息、技術(shù)，提高心理承受能力、自救能力和協(xié)同配合的能力;在風(fēng)險(xiǎn)控制階段，參與分配的主要是資源的快速配置、信息的傳達(dá)、災(zāi)難的救助;在風(fēng)險(xiǎn)緩和階段，參與分配的主要是心理輔導(dǎo)、基本生活補(bǔ)助等。

(四)福利國(guó)家的原理

各國(guó)憲法明確規(guī)定了國(guó)家實(shí)施社會(huì)保障行政、供給行政和促進(jìn)行政的意識(shí)和責(zé)任。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，福利國(guó)家有何意義?根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目的說，一是控制風(fēng)險(xiǎn)，二是提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。福祉的意義更多地在于事先對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力培養(yǎng)和事后對(duì)受風(fēng)險(xiǎn)影響群體的救濟(jì)上。對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的培養(yǎng)主要依靠政府提供知識(shí)、信息、技術(shù)等培訓(xùn)，并提供公共財(cái)政的支持。西方福利國(guó)家的做法首先是為那些喪失勞動(dòng)能力的人提供無(wú)條件的幫助，然后針對(duì)有一定勞動(dòng)能力者制定出適當(dāng)?shù)恼撸蕴峁┯邢薅鹊膬?yōu)惠［7］(P118)。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，福利國(guó)家的首要目標(biāo)依然是控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，對(duì)特殊群體的鼎立相助是社會(huì)正義的要求。人類不應(yīng)該過高地評(píng)價(jià)政府的能力一樣，正如不能過低估計(jì)個(gè)體抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，為了達(dá)到“零風(fēng)險(xiǎn)”的烏托邦理想，結(jié)果必然是削弱人類本該具有的生存能力。

(五)比例行政的原理

比例原則最早在德國(guó)法治主義原理下確立目的和手段之間的關(guān)系必須具有客觀的對(duì)稱性，禁止任何國(guó)家機(jī)關(guān)采取過度的措施，在實(shí)現(xiàn)法定目的的前提下，國(guó)家活動(dòng)對(duì)公民的侵害應(yīng)當(dāng)減少到最低限度。美國(guó)人權(quán)委員會(huì)也認(rèn)為，在應(yīng)對(duì)緊急事件時(shí)，堅(jiān)持克減人權(quán)的緊急措施只有與為緊急狀態(tài)所嚴(yán)格要求的時(shí)間和程度相符合才是合法的。因此，一旦威脅國(guó)家安全的危險(xiǎn)已經(jīng)被克服，特別條款應(yīng)該被中止。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的手段事實(shí)上并非限于權(quán)力性行為，還包括非權(quán)力性行為。事實(shí)上，政府的任何一種行為方式都應(yīng)該是有度的，以免造成公共資源的浪費(fèi)。

(六)有限行政的原理

隨著科技的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的推進(jìn)，出現(xiàn)了社會(huì)本身無(wú)法解決的問題，這必然擴(kuò)張國(guó)家對(duì)社會(huì)的干預(yù)，可是，政府也有失靈的時(shí)候，在一個(gè)失衡的狀態(tài)下，政府本身就意味著風(fēng)險(xiǎn)。貝克提出“有組織地不負(fù)責(zé)任”，它實(shí)際上反映了當(dāng)代社會(huì)面臨的困境。具體來看，它表現(xiàn)在兩個(gè)方面:(1)盡管現(xiàn)代社會(huì)的制度高度發(fā)達(dá)，關(guān)系密切，幾乎覆蓋了人類活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域，但是當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來臨的時(shí)候卻無(wú)法應(yīng)對(duì);(2)就人類整體環(huán)境來說，無(wú)法確定風(fēng)險(xiǎn)制造的主體，也就很難明確風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的主體。政府低效的根本原因不在于災(zāi)難本身，也不在于公民社會(huì)和市場(chǎng)，而在于政府，甚至政府的介入本身就是極大的風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者指出，以政府為中心的模式，它失效的基本形式有:結(jié)構(gòu)性失效、制度性失效、政策性失效。如果要減少政府的錯(cuò)誤或者誤差，不僅要提高政府的規(guī)制技術(shù)和能力，更重要的是政府有限度地退出來，去培養(yǎng)和發(fā)展市場(chǎng)、公民社會(huì)以及個(gè)人的能力，以彌補(bǔ)政府治理的缺陷。

(七)信賴保護(hù)的原理

信賴保護(hù)原理是指政府對(duì)自己做出的行為或者承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更、反復(fù)無(wú)常。它源自法的安定性，法的安定性有形式和內(nèi)容兩方面含義:內(nèi)容的安定性是指法律內(nèi)容的明確性，公民可以明白無(wú)誤地理解，國(guó)家活動(dòng)具有可預(yù)測(cè)性;形式的安定性是指法律的穩(wěn)定性和可靠性，具體表現(xiàn)為法律的連續(xù)性和溯及力之限制。行政行為一旦做出后，只要不是因?yàn)橄鄬?duì)人的過錯(cuò)，即便違反法律也要維持其存續(xù)力，除非不撤銷或者變更足以危及重大國(guó)家、社會(huì)利益，非有法定事由和非經(jīng)法定程序，不得隨意撤銷、廢止或者改變行政行為［8］(P238－239)。例如，在突發(fā)緊急狀態(tài)下，為了快速處置危機(jī)，行政權(quán)需要高度集中，行政措施具有更多的侵益性，這一般是允許的。但事后也應(yīng)該將程序予以補(bǔ)完，將先前的信賴保護(hù)向后推移，以維護(hù)政府的誠(chéng)信。

二、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所依靠的實(shí)現(xiàn)手段

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是系統(tǒng)工程，在行政法原理的指引下，還必須訴諸于手段的有力支撐。從過程論的視角看，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制大致可分為四個(gè)階段:風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警階段、事前準(zhǔn)備階段、快速應(yīng)對(duì)階段、恢復(fù)平常階段。每個(gè)階段應(yīng)對(duì)對(duì)象不同，采取措施的強(qiáng)度也不同，有些手段則貫穿整個(gè)過程，比如信息的及時(shí)公開。具體而言，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警階段，要著重加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)、信息的互通有無(wú);在事前準(zhǔn)備階段，應(yīng)該強(qiáng)化信息的橫向與縱向的傳達(dá)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)心理引導(dǎo)、資源的合理調(diào)配;在快速應(yīng)對(duì)階段，則需集中利用專家知識(shí)、項(xiàng)目研發(fā)、公民積極參與、資源快速配置、社會(huì)保障等機(jī)制的優(yōu)勢(shì);在恢復(fù)平常階段，著力災(zāi)民心理安撫、社會(huì)捐贈(zèng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、法制等方面。

(一)優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施，降低風(fēng)險(xiǎn)損害

公共設(shè)施是指政府通過建立完善的公共設(shè)備、建筑、公益場(chǎng)館等，包括生產(chǎn)設(shè)備、生活必需設(shè)施、技術(shù)設(shè)備、市政運(yùn)營(yíng)建設(shè)以及社會(huì)運(yùn)行必要的組織體，以此預(yù)防和分散風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，使人們不至于在風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)瞬間崩潰，為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供基礎(chǔ)性條件的活動(dòng)總稱。公共設(shè)施是公共行政的物質(zhì)組織形態(tài)。設(shè)立公共設(shè)施的目的主要是以使用關(guān)系的形式，為公民和除公共行政之外的其他主體提供特定的服務(wù)。舉例來看，我國(guó)是地震多發(fā)國(guó)家，按照專家的意見，在世界地震預(yù)報(bào)技術(shù)不發(fā)達(dá)的情況下，地震重在預(yù)防和預(yù)警，比如，對(duì)地面建筑物要求達(dá)到抗7級(jí)地震、地震救災(zāi)中使用先進(jìn)的生命探測(cè)儀、水電供應(yīng)線路的整備、專業(yè)的地震救援隊(duì)伍等。因此，完備良好的公共設(shè)施對(duì)于災(zāi)難預(yù)防是極為必要的。依據(jù)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的最高境界是將風(fēng)險(xiǎn)消解在平時(shí)階段，將風(fēng)險(xiǎn)“化為無(wú)形”。

(二)強(qiáng)化全程信息溝通，防止風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的盲目性

信息溝通貫通風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的整個(gè)過程，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)通過適當(dāng)?shù)那篮头绞剑皶r(shí)、準(zhǔn)確地信息，讓公民或者特定團(tuán)體有所預(yù)知，以減弱風(fēng)險(xiǎn)所能造成的沖擊，增強(qiáng)人們抵抗風(fēng)險(xiǎn)的信心與能力。在一個(gè)高度復(fù)雜、快速流動(dòng)的環(huán)境中，信息的收集與已經(jīng)成為衡量政府管理能力的重要指標(biāo)。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的不同階段，信息的方式、全面性、真實(shí)度有所不同。首先，信息的應(yīng)遵循三個(gè)原則:一是適切性，便于利益相關(guān)者接觸;二是立體化，便于信息全方位傳達(dá);三是簡(jiǎn)單化，減少中間環(huán)節(jié)，弱化傳播噪音［9］(P22)。其次，風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生往往使多方利益者卷入其中，他們對(duì)危機(jī)有著不同的反應(yīng)與需求。對(duì)于核心利益者，政府可以采取順應(yīng)、迎合的策略，信息內(nèi)容以誠(chéng)意致歉、改善行動(dòng)和盡快答復(fù)為主。如果沒有結(jié)論，政府一定要有態(tài)度，要在堅(jiān)持“公眾利益導(dǎo)向”的前提下，有選擇地告知真相。對(duì)于無(wú)端質(zhì)疑、指責(zé)的群體，政府要采取否認(rèn)、控制、引導(dǎo)的策略，傳播真實(shí)信息，及時(shí)糾正錯(cuò)誤的輿論導(dǎo)向。

(三)利用專家知識(shí)，提升風(fēng)險(xiǎn)防御的科學(xué)性

專家知識(shí)的利用是指在特定領(lǐng)域，利用專家的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，在認(rèn)知專家理性誤差的前提下，來影響政策的制定。現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)更多的是“人為風(fēng)險(xiǎn)”，而不是來自“外部風(fēng)險(xiǎn)”，即傳統(tǒng)的自然性或者不變的風(fēng)險(xiǎn)［10］(P366)。在傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”，人們直接面對(duì)自己所需要接觸的人和物，現(xiàn)代社會(huì)是功能高度分化的社會(huì)，專業(yè)化程度越來越高，個(gè)體獨(dú)立做出的抉擇往往是盲目的，具有專業(yè)知識(shí)的專家因此成為公眾抵御風(fēng)險(xiǎn)的倚靠，對(duì)專家系統(tǒng)的信任甚至是人類認(rèn)識(shí)統(tǒng)一的基礎(chǔ)。當(dāng)然，對(duì)專家智慧的過度依賴，可能衍生新的風(fēng)險(xiǎn)，也要警惕。在風(fēng)險(xiǎn)管理的方法中，專家經(jīng)常是風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)方、評(píng)價(jià)者和實(shí)際決策人。例如，一個(gè)結(jié)構(gòu)工程師可以計(jì)算一座橋梁所需要的混凝土和鋼材的數(shù)量，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提供合理的估計(jì)值以及安全最低標(biāo)準(zhǔn)，從本質(zhì)上為政策制定者和受影響公眾做出技術(shù)性決策。只要存在反復(fù)試驗(yàn)的機(jī)會(huì)，社會(huì)對(duì)由這些決策所暗示的風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)了解的過程，那么這種方法就會(huì)很有效。專家固然不是超人，他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的估計(jì)并不總是精確的，也沒有反映出公眾對(duì)安全的偏好，但如果這些風(fēng)險(xiǎn)非常小而且存在了解風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，那么專家們的決策就是正確的。當(dāng)專家暗示的風(fēng)險(xiǎn)水平開始受到公眾懷疑的時(shí)候，他們的影響力會(huì)被降低［11］(P212)。

(四)普及心理教育，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵御信心

風(fēng)險(xiǎn)心理普及是指在風(fēng)險(xiǎn)感知與不確定性的社會(huì)，對(duì)社會(huì)公眾普及風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，開展正確的風(fēng)險(xiǎn)教育，消除風(fēng)險(xiǎn)所帶來的過度恐慌和怯懦，樹立正確的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。由于社會(huì)系統(tǒng)日益復(fù)雜化和信息技術(shù)的飛速發(fā)展，人口密度逐漸增強(qiáng)，一旦發(fā)生可能危害人民的風(fēng)險(xiǎn)，甚至在災(zāi)難來臨之前，就會(huì)影響公眾的心理，造成心理恐慌和非理性行為，并可能誘發(fā)突發(fā)性事件。心理學(xué)研究表明:當(dāng)人們被強(qiáng)迫解決由有得有失、得失情況不明的經(jīng)驗(yàn)可能性所產(chǎn)生的沖突時(shí)，他們很難對(duì)這些投機(jī)行為做出決策。他們大都傾向于通過否認(rèn)不確定性來減少因?yàn)槊鎸?duì)不確定性而產(chǎn)生的焦慮感，這樣便使得風(fēng)險(xiǎn)看起來很小，以至于可能被安全地忽略;要么看起來很大，以至于應(yīng)當(dāng)被明顯地避免。他們不愿聽到關(guān)于概率的陳述，只愿聽到關(guān)于事實(shí)的陳述，他們想明確地知道到底發(fā)生了什么事情［12］(P171)。根據(jù)行為科學(xué)理論，當(dāng)人們處于危險(xiǎn)當(dāng)中，很容易陷入無(wú)所適從的境地。政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的溝通與普及的渠道主要有三種:基于人際關(guān)系的溝通、通過大眾傳媒的以及基于網(wǎng)絡(luò)空間的傳播，為了消除公眾的不滿和困惑，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)心理上的管理［13］(P29)。

(五)健全社會(huì)保障建設(shè)，夯實(shí)風(fēng)險(xiǎn)生存能力

社會(huì)保障建設(shè)是指政府基于生存理念，保障國(guó)民最低限度的健康與文化生活，而對(duì)遭遇疾病、失業(yè)、災(zāi)難等生活風(fēng)險(xiǎn)，所推行和實(shí)施的預(yù)防、救助的政策和制度的總稱。在行政法上，社會(huì)保障制度是直接為國(guó)民提供利益的給付行政，是為了預(yù)防或者減少某些社會(huì)性事故成為貧困化危機(jī)、作為謀求國(guó)民所得保障的補(bǔ)充性或者預(yù)防性制度而發(fā)展起來的。當(dāng)前，中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)保障已經(jīng)成為社會(huì)的“支柱性”力量和社會(huì)安全體系的重要組成部分。架構(gòu)針對(duì)各種災(zāi)難、危難的預(yù)防和救助機(jī)制，實(shí)際上就是構(gòu)筑保護(hù)自由和人權(quán)的“安全網(wǎng)絡(luò)”，社會(huì)保障建設(shè)的目的，不限于為“國(guó)民提供生活保障”，也不限于為個(gè)人的自立與自律提供確保和支援，而且還包括對(duì)不可預(yù)期的意外事故、企業(yè)倒閉、災(zāi)難導(dǎo)致殘疾與貧困等原因，僅僅依靠國(guó)民自己的努力無(wú)法維持生活等情況的預(yù)防和救助。社會(huì)保障基于社會(huì)國(guó)家原則，德國(guó)聯(lián)邦社會(huì)法典揭示了其中心要?jiǎng)?wù)是保障人民在急迫情況下，符合人格尊嚴(yán)之生存條件。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的社會(huì)保障建設(shè)主要是對(duì)于經(jīng)濟(jì)資源與國(guó)民負(fù)擔(dān)的合理再分配。

(六)引導(dǎo)公眾參與，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)主體結(jié)構(gòu)

當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來臨之際，政府似乎必須承擔(dān)全部的責(zé)任，這種思想背后隱藏著某種全能主義國(guó)家的臣民心態(tài)，它拋開社會(huì)組織、傳媒以及社會(huì)公眾的作用，這是違背事實(shí)的。公眾參與制度是指在抵御風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，公眾有序地參與風(fēng)險(xiǎn)的分配，彌補(bǔ)政府決策的漏洞或者過錯(cuò)，并以有效的方式開展活動(dòng)的總稱。事實(shí)上，公眾不僅是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的管理對(duì)象，也是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)主體。將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)，形成政府和公眾親密的伙伴關(guān)系，一方面可以補(bǔ)充政府的周期性失靈;另一方面能夠協(xié)調(diào)利益關(guān)系，緩解政府和公眾的緊張關(guān)系。所以，埃莉諾•奧斯特羅姆說:“大多數(shù)成功案例中的制度安排都是公共體制與私人體制的多方面結(jié)合。”

(七)科學(xué)管理資源分配，以財(cái)政化解風(fēng)險(xiǎn)

資源分配制度是指在不同階段，對(duì)特定主體撥付資金、物資、設(shè)備以及人員配備等活動(dòng)的總稱。公共財(cái)政作為一種分配關(guān)系，是指為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的一種收支管理行為，其支出是基于社會(huì)公共的需要，按照一定的經(jīng)濟(jì)原則，政府將其用稅收方式集中的資財(cái)分配給包括政府在內(nèi)的利益主體。化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是公共財(cái)政的重要職能，當(dāng)大規(guī)模、密集性、連續(xù)性的危機(jī)襲來之際，往往對(duì)財(cái)政運(yùn)行構(gòu)成挑戰(zhàn)，如入不敷出、捉襟見肘、救濟(jì)資金不到位以及救災(zāi)物質(zhì)沉淀的現(xiàn)象。資源配置的核心問題是制定科學(xué)合理的配置方案。簡(jiǎn)單的配置方案可以通過經(jīng)驗(yàn)或者專家智慧產(chǎn)生，而當(dāng)極端復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)來臨后，就需要借助數(shù)量方法進(jìn)行解決，必要的時(shí)候要建立應(yīng)急資源配置模型，然后求得最優(yōu)化的配置方案。考慮到風(fēng)險(xiǎn)的階段性特征，對(duì)資源需求的速度、強(qiáng)度和數(shù)量都不同，我們應(yīng)分別研究信息不確定條件下儲(chǔ)備物資、儲(chǔ)存資金、安置資源、補(bǔ)充性資源和救濟(jì)資源［12］(P203)。

(八)完善公共捐贈(zèng)制度，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損害

公共捐贈(zèng)是指實(shí)際危險(xiǎn)發(fā)生后，為了增強(qiáng)受災(zāi)群體抗擊危險(xiǎn)、承受災(zāi)害的能力，撫慰災(zāi)害造成的心理創(chuàng)傷，快速恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活秩序而由國(guó)際組織、地方政府、非政府組織、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人自愿、無(wú)償捐獻(xiàn)資金、實(shí)物以及勞動(dòng)力等活動(dòng)的總和。捐贈(zèng)是捐贈(zèng)人為了特定公益事業(yè)、公共目的或者其他特定目的，將自身合法資源單方面無(wú)償轉(zhuǎn)移給另一方的行為。它作為可行的公共資源募集渠道，可以有效地緩解國(guó)家在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)存在物力、財(cái)力不足的狀況，有利于激發(fā)公眾的慈善意識(shí)，營(yíng)造社會(huì)共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)文化，解決風(fēng)險(xiǎn)管理中的實(shí)際問題。為了保證資源的合理使用，規(guī)范救災(zāi)捐贈(zèng)的接收工作，加強(qiáng)救災(zāi)捐贈(zèng)資源的管理，各部門應(yīng)該從自己的實(shí)際情況出發(fā)，嚴(yán)格控制捐贈(zèng)的籌劃、分配、發(fā)放和監(jiān)督使用等方面，形成一套完備且適用的管理程序。中國(guó)作為一個(gè)樂善好施、扶貧濟(jì)困的文明古國(guó)，旨在通過捐贈(zèng)形成良好的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)文化。

(九)構(gòu)建項(xiàng)目研發(fā)機(jī)制，提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力

項(xiàng)目研發(fā)是指為了提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的認(rèn)識(shí)水平，減少風(fēng)險(xiǎn)損失，有效利用風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的收益，由政府提供政策、財(cái)政、組織和人員等方面的扶助，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)課題進(jìn)行專項(xiàng)性研究活動(dòng)的總稱。風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的研發(fā)主要目的是為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，做到“居安思危，有備無(wú)患”。風(fēng)險(xiǎn)作為一種特殊的物品，其最大特征是不確定性，不確定性越強(qiáng)，由于事先反應(yīng)不及時(shí)，可能造成的損害就越大。通過項(xiàng)目的研發(fā)，就是減弱風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，使其成為一種可以預(yù)期的制度［15］。當(dāng)今世界各國(guó)都在不同層面開展風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的援護(hù)研發(fā)。在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)率的計(jì)算與評(píng)估是保險(xiǎn)專家的首要任務(wù)，將風(fēng)險(xiǎn)限定在一個(gè)可控的水平，并有能力去承受風(fēng)險(xiǎn)所帶來的沖擊或者破壞，才能夠達(dá)到保險(xiǎn)所追求的安全與穩(wěn)定。建立專家論證、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、驗(yàn)收等研發(fā)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)專家的理性，以多維度、多層次的外部觀察和監(jiān)督為視角，以科學(xué)、民主、法治的程序機(jī)制為保障，最大限度地達(dá)到項(xiàng)目研發(fā)的目標(biāo)。同時(shí)，項(xiàng)目研發(fā)強(qiáng)調(diào)過程，包括科研項(xiàng)目的政策制定和規(guī)劃編制階段、立項(xiàng)階段、結(jié)題階段和成果評(píng)價(jià)與轉(zhuǎn)化階段，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同的階段完善相應(yīng)的目標(biāo)設(shè)置和規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序。

(十)完善風(fēng)險(xiǎn)法治體系，提高風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范效果

風(fēng)險(xiǎn)法治是指基于法治國(guó)家的原理，為提高風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的規(guī)范效果，確保政府、社會(huì)組織以及公民在法律規(guī)范的統(tǒng)制之下，建構(gòu)層次分明、協(xié)調(diào)一致的法律規(guī)范體系。每一次風(fēng)險(xiǎn)事件的治理都有一個(gè)相應(yīng)的制度環(huán)境，各方在統(tǒng)一規(guī)范的邊界內(nèi)活動(dòng)，建立一個(gè)內(nèi)容健全、組織有序、反應(yīng)靈敏的法制體系。一方面，在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為損害前，法制的安排具有“感應(yīng)器”和“減壓閥”的功能，可以及早發(fā)現(xiàn)隱患并予以排除;另一方面，在風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)槲ｋU(xiǎn)后，法制也能夠體現(xiàn)出高度的組織性、迅捷的回應(yīng)和良好的控制能力。美國(guó)《災(zāi)害救濟(jì)法》確立了聯(lián)邦政府的救援范圍以及減災(zāi)、預(yù)防、應(yīng)急管理和恢復(fù)重建等相關(guān)問題，《緊急狀態(tài)管理法》則詳細(xì)規(guī)定了全國(guó)緊急狀態(tài)的過程、期限以及緊急狀態(tài)下總統(tǒng)的權(quán)力，并對(duì)政府和其他公共部門的職責(zé)進(jìn)行了具體規(guī)范。在組織結(jié)構(gòu)上，建立了以國(guó)土安全部為中心，下分聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)五個(gè)層次的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)，通過實(shí)行統(tǒng)一管理，屬地為主，分級(jí)響應(yīng)，標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的應(yīng)急體系。2004年，我國(guó)《憲法》將“戒嚴(yán)”修改為“緊急狀態(tài)”，這標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等風(fēng)險(xiǎn)問題取得重大進(jìn)展。按照《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的分類標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已經(jīng)分別建立了自然災(zāi)害防治法制、事故災(zāi)難救治法制、公共衛(wèi)生事件防控法制、社會(huì)安全事件應(yīng)對(duì)法制四大體系。但是存在的問題還比較多，比如專門應(yīng)急管理缺失、法規(guī)范可操作性不強(qiáng)、應(yīng)對(duì)手段不足、社會(huì)力量不足、整體協(xié)調(diào)性差、重原則輕規(guī)定、重事后輕事前等等問題，亟需進(jìn)一步完善。

作者：高衛(wèi)明黃東海單位：北京大學(xué)政府管理學(xué)院南昌大學(xué)法學(xué)院