行政法解釋的法治原則分析范文

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一、行政法解釋概要

（一）行政法解釋的含義及性質(zhì)

行政法解釋是法律解釋的一種，簡言之，是指各類主體對(duì)屬于行政法范疇的不同形式、效力等級(jí)的法律規(guī)范進(jìn)行解釋，明確其含義、范圍等，以正確地執(zhí)行或適用行政法。如此輕率地提出行政法解釋的概念，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。正如待解釋的法律術(shù)語一般，行政法解釋的概念也存在多種理解。例如，有人綜合各種定義，將行政法解釋界定為“行政機(jī)關(guān)或者審判機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律賦予的權(quán)限、在行政法的適用過程中對(duì)行政法規(guī)范以及案件事實(shí)所作的具有法律效力的理解和闡釋的活動(dòng)。”[1]顯然將立法解釋排除其外，為中義的概念。廣義上的概念，應(yīng)當(dāng)包含立法機(jī)關(guān)對(duì)行政法所作的相關(guān)解釋。甚至更有觀點(diǎn)將執(zhí)法公務(wù)員及在行政訴訟中的法官對(duì)行政法律規(guī)范的闡述，也納入行政法解釋的主體范圍[2]。在狹義上，則是將行政法解釋的主體局限于行政機(jī)關(guān)或行使行政權(quán)的授權(quán)組織，而提出的行政解釋這一概念[3]。不同的概念界定，一部分反映了對(duì)行政法解釋理解的多元化，另一部分則是因?yàn)檠芯康膫?cè)重點(diǎn)不同，例如，僅研究行政主體對(duì)行政法律規(guī)范的解釋者，一般選擇行政解釋這一狹義的概念；而從宏觀角度來研究的，一般要選擇廣義的行政法解釋概念。本文試圖從宏觀的角度來整體把握行政法解釋的問題，因此，擇取的是廣義的概念。但也要對(duì)之加以一定的限定，即本文所論的行政法解釋是指有權(quán)的機(jī)關(guān)及其工作人員針對(duì)行政法律規(guī)范進(jìn)行的解釋，不包括非官方的學(xué)理解釋。學(xué)理解釋，雖不可否認(rèn)其重要性，但其并不能對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生具體的影響。有權(quán)解釋能夠?qū)π姓申P(guān)系中的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生直接的影響，殊值重視。立法機(jī)關(guān)通過立法之解釋，對(duì)所立之行政法律規(guī)范加以補(bǔ)充、明確，顯然能夠作為該規(guī)范的一部分，對(duì)社會(huì)生活行之有效；行政機(jī)關(guān)依憑行政權(quán)力，對(duì)行政法規(guī)范進(jìn)行的解釋，也具有相應(yīng)的法律效力；執(zhí)法人員或司法人員，在具體的個(gè)案中，因適用法律法規(guī)而對(duì)其加以解釋，使法理與事實(shí)相互溝通，對(duì)當(dāng)事人當(dāng)然能夠產(chǎn)生法律的拘束力。

行政法解釋既可以是立法活動(dòng)，也可以是執(zhí)法或司法活動(dòng)。如立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)對(duì)其所制定的法律法規(guī)進(jìn)行的解釋，是二次立法，性質(zhì)上屬于立法活動(dòng)。執(zhí)法人員面對(duì)具體的個(gè)案，對(duì)法律法規(guī)加以闡述并以公文書的形式體現(xiàn)，適用于事實(shí)，屬于執(zhí)法活動(dòng)的范圍；司法機(jī)關(guān)在行政訴訟或者行政執(zhí)法程序中，對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行的解釋，以裁判的形式體現(xiàn)，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)進(jìn)行分配、判定，屬于司法活動(dòng)。立法性質(zhì)的行政法解釋需要符合所解釋之行政法律規(guī)范的立法旨趣與精神，更應(yīng)遵守憲法與法律；執(zhí)法性質(zhì)的行政法解釋實(shí)為行使行政權(quán)之內(nèi)容，即包含于抽象行政行為及具體行政行為中。此種行政法解釋的效力既可能是僅限于具體個(gè)案，也可能是被賦予普遍的拘束力。而司法性質(zhì)的解釋，涉及實(shí)體行政權(quán)力與公民權(quán)利的以及在行政訴訟中作為裁判理由對(duì)行政法律規(guī)范進(jìn)行的闡釋。行政法解釋的形式也具有多樣性（：1）專門性的解釋，即在法律規(guī)范之外出臺(tái)解釋文件。例如最高人民法院對(duì)行政法律規(guī)范進(jìn)行的司法解釋；廣義上說，行政部門制定某法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則，也可能或多或少包含著法律解釋。（2）適用性的解釋，即在具體個(gè)案中，對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行闡釋而使之能適用于案件事實(shí)。不論為何，均應(yīng)考察立法、司法及具體的執(zhí)法活動(dòng)是否脫離了法律法規(guī)。不論是作為法源的行政法解釋，抑或是作為行政行為重要內(nèi)容以及作為司法裁判的行政法解釋，其位置均被設(shè)定于公民權(quán)利的對(duì)立面。是因?yàn)樾姓ń忉屇耸菍?duì)行政權(quán)力及公民權(quán)利有重大影響之事項(xiàng)。對(duì)司法權(quán)而言，它可能作為行政權(quán)力的“增益者”而被列為行政權(quán)力的同一方陣。

（二）行政法解釋與憲政審查

行政法及其解釋與憲法、憲政均具有密切的關(guān)系，前人奧托•邁爾（OttoMayer）有著名的“憲法消失，行政法長存”及行政法為“動(dòng)態(tài)憲法”之言論[4]。但事實(shí)上憲法與行政法共長存，構(gòu)成法治國家的基礎(chǔ)部分，這恰恰體現(xiàn)了憲法與行政法的密切關(guān)系。一方面，憲法構(gòu)成行政法的根本法源。在憲法中確立的立法、司法與行政權(quán)力的劃分，為一切行政權(quán)力的根源，由此建立了從中央到地方不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)。另一方面，憲法需要對(duì)行政法進(jìn)行必要的限制，即通過憲法規(guī)定的法治國家、依法行政等原則，宏觀上對(duì)行政權(quán)力的行使進(jìn)行必要的約束。行政權(quán)力作為國家權(quán)力之一端，并且往往具有主動(dòng)性與強(qiáng)制性，如果缺乏上位法，特別是憲法的限制，那么民主法治的社會(huì)基礎(chǔ)即蕩然無存，社會(huì)可能復(fù)歸于權(quán)力的恣意與擅斷狀態(tài)。在行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)是權(quán)利得以審查權(quán)力。這已經(jīng)體現(xiàn)在國外立法例上。例如，依據(jù)德國《聯(lián)邦基本法》第1條第3項(xiàng)的規(guī)定，基本法規(guī)定的基本權(quán)利作為直接有效的法律，可以約束立法、行政和司法。“就是說，《聯(lián)邦基本法》確認(rèn)和規(guī)定的各項(xiàng)基本權(quán)利和自由，對(duì)于任何立法活動(dòng)、行政行為和司法活動(dòng)，都具有直接的約束力，成為直接有效的法律規(guī)范。”[5]從社會(huì)契約理論上說，國家權(quán)力來源于公民的權(quán)利讓渡，即人權(quán)天賦，權(quán)力人定。而從憲法的產(chǎn)生、性質(zhì)、目的等方面來看，無疑憲法就是最接近“社會(huì)契約”本體的一部人定法。美國學(xué)者路易斯•亨金指出“：一個(gè)合法的政治社會(huì)應(yīng)基于人民的同意，這種同意應(yīng)在人們?yōu)榻⒄_(dá)成的社會(huì)契約中反映出來。這種社會(huì)契約通常采取憲法的形式，而憲法又會(huì)確定政制構(gòu)架及其建制藍(lán)圖。通過立憲性契約，人們同意受統(tǒng)治。即將成立的政府的官員們則需要作出承諾，尊重憲法藍(lán)圖及其對(duì)他們的限制。”[6]因此，權(quán)利保障、依法行政等內(nèi)容即成為憲法的應(yīng)有之義。憲政較之憲法，是一個(gè)內(nèi)涵更為豐富的概念，我國學(xué)者一般把憲政概括為“以憲法為前提，民主政治為核心，法治為基石，人權(quán)保障為目的”。徒有憲法，不能自有憲政，而必須將憲法付諸實(shí)施。以憲法靜態(tài)規(guī)定限制行政法解釋，那么在憲政中，就需要有切實(shí)有效的動(dòng)態(tài)途徑來實(shí)現(xiàn)對(duì)行政法解釋的限制。可以概括為：在立法、司法與執(zhí)法活動(dòng)中，在遵守憲法的前提下，對(duì)行政法律規(guī)范進(jìn)行解釋，而有權(quán)的機(jī)關(guān)可以針對(duì)行政法解釋進(jìn)行合憲性、合法性審查。

法律解釋是法律活動(dòng)之一，與立法、執(zhí)法及司法三權(quán)均有關(guān)系，不獨(dú)行政法解釋，民商法、刑法、經(jīng)濟(jì)法等規(guī)范的解釋活動(dòng)，在法治國家中當(dāng)然均應(yīng)當(dāng)在憲政的范圍內(nèi)實(shí)施。但行政法解釋作為其中之一，尤應(yīng)重視。行政法規(guī)范之本體如身軀主干，補(bǔ)充、明確、限制或變更的解釋如四肢。行政法所規(guī)范的是行政權(quán)，莫里斯•奧里烏將行政權(quán)分解為兩大要素，一是強(qiáng)制權(quán)，另外是直接行動(dòng)程序。使用直接行政程序，或者簡而言之，進(jìn)行直接行動(dòng)，一般來說，就是獨(dú)自實(shí)現(xiàn)自己的目的，而不需要向社會(huì)權(quán)力，尤其是向法官請(qǐng)求允許或許可[7]。行政權(quán)的兩大要素，決定了權(quán)力主動(dòng)與擴(kuò)張性，并與權(quán)利形成的對(duì)立、消長關(guān)系。當(dāng)代法治國的認(rèn)知與實(shí)踐表明，憲政的精髓在于保障公民私權(quán)利而限制政府公權(quán)力。我國憲法規(guī)定了“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的人民主權(quán)原則，可為審查行政法解釋、限制行政權(quán)力的憲政基礎(chǔ)。行政權(quán)力來源于人民的授予，人民當(dāng)然不允許行政權(quán)力的異化與反噬。行政法可謂憲法的具體實(shí)施與實(shí)現(xiàn)，必然要在憲政的框架內(nèi)展開行政法的立法、執(zhí)法與司法。行政法基本原則的行政法治主義，即以“依法行政”為第一要義。實(shí)施憲政，必須針對(duì)行政法解釋進(jìn)行必要的約束與審查，使之不脫離保障權(quán)利與限制權(quán)力之軌道。英國學(xué)者維爾指出“：如果我們還不準(zhǔn)備讓行政者最后決定法律之含義的話，那么就必須保持一些對(duì)行政者的法律解釋的獨(dú)立制約。如果我們忽略了這一事實(shí)，我們就確實(shí)生活在一個(gè)最后由官僚說話算數(shù)的社會(huì)，而不論這些官僚有多仁慈。”[9]從行政法與憲法的關(guān)系來看，行政法應(yīng)當(dāng)秉承憲政的要求，接受約束。從這一點(diǎn)上來說，如果對(duì)憲法進(jìn)行“泛化”，則行政法可謂是憲法典之外的“憲法”。解釋行政法，就取得“解釋憲法”的高度，特別是針對(duì)適用性的行政法解釋。國內(nèi)有學(xué)者在論述“憲法行政法化”的理論，指出“：由于憲法和行政法同屬公法范疇，都以限制國家權(quán)力、保障公民基本人權(quán)為其價(jià)值取向，因而在公法關(guān)系中直接適用憲法規(guī)范不存在理論上的障礙。”[8]作者論證“憲法行政法化”之命題是為了推動(dòng)憲法的司法化，在這里引用該觀點(diǎn)并“逆向”思考，揭示行政法及其解釋的“憲法性質(zhì)”，說明行政法作為公法，其重要性僅次于憲法，對(duì)行政法的解釋，自當(dāng)慎重并且接受監(jiān)督約束。

二、行政法解釋的法治原則

我國有關(guān)法律法規(guī)對(duì)行政法解釋的原則，缺乏明確的規(guī)定。《立法法》雖然專門規(guī)定了法律解釋，但僅在第三條對(duì)立法行為進(jìn)行了原則性規(guī)定，且寬泛地使用“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則”的措詞；《行政法規(guī)制定程序條例》及《規(guī)章制定程序條例》在關(guān)于“行政法規(guī)解釋”及“規(guī)章解釋”方面均不涉及解釋原則規(guī)定《；最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》（法發(fā)[2007]12號(hào)）第三條“：司法解釋應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律和有關(guān)立法精神，結(jié)合審判工作實(shí)際需要制定。”也很難將之作為具有操作性的約束原則。我國目前對(duì)于行政法解釋活動(dòng)的監(jiān)督和約束，主要還是依據(jù)行政法治原則。行政法治原則是法治中極為重要的一部分，現(xiàn)代國家或多或少都將行政法治作為建設(shè)法治國家的最重要部分。就法治而言，有形式與實(shí)質(zhì)的高低級(jí)別之分。形式法治中，最高的體現(xiàn)是實(shí)施憲政和依法行政，以形式理性為追求目標(biāo)，對(duì)法律負(fù)責(zé)而非對(duì)公民的權(quán)利、公正等實(shí)質(zhì)價(jià)值目標(biāo)負(fù)責(zé)。隨著行政權(quán)力的日益擴(kuò)張及授權(quán)立法的增加，如果行政機(jī)關(guān)僅僅是形式性的依法行政，反而可能造成公民權(quán)利保障及實(shí)現(xiàn)公平正義的障礙。因此，引來了學(xué)者對(duì)形式法治的批評(píng)“：在形式法治的狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)是對(duì)立法負(fù)責(zé)而不是對(duì)公民直接負(fù)責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有太多的義務(wù)向公民證明所為行為的合法性和正當(dāng)性，公民服從法律進(jìn)而服從行政是不需要論證和說明理由的。”[10]實(shí)質(zhì)法治意味著立法、執(zhí)法與司法之內(nèi)容與結(jié)果均須符合人類的道德理性、價(jià)值目標(biāo)等。形式法治要求依法辦事，實(shí)質(zhì)法治則要求必須符合憲法規(guī)定的保障人權(quán)與自由的正義要求。在這一層面上，實(shí)質(zhì)法治也即意味著以保障人權(quán)與自由為目標(biāo)來實(shí)施憲政。在一個(gè)建立起不同效力等級(jí)、不同形式的行政法律規(guī)范的社會(huì)中，形式法治無法約束依“惡法”而治的問題，仍必須上溯至根本法以從實(shí)質(zhì)上審查所依之法是否為良法。可以說形式法治解決的統(tǒng)治何所依的問題，實(shí)質(zhì)法治解決的是統(tǒng)治所依之據(jù)是否妥當(dāng)?shù)膯栴}。那么，對(duì)于行政法解釋的規(guī)制原則，不應(yīng)僅僅止步于形式法治，而應(yīng)向?qū)嵸|(zhì)法治邁進(jìn)。

在英國憲政制度中，雖然并沒有統(tǒng)一的形式“憲法”，但不意味著英國缺乏這些“最高法律”。從戴雪概括出來的法治原則來看，其包含了三層含義：第一是法律至上；第二是法律平等；第三是普通法上的個(gè)人權(quán)利是憲法的基礎(chǔ)。憲法來源于普通法院就個(gè)人權(quán)利所做的個(gè)案裁判。憲法不是人權(quán)的來源，而是其結(jié)果[11]。其中既體現(xiàn)了“法律至上”的形式法治，也容納了“憲法保障人權(quán)”的實(shí)質(zhì)法治要求。在美國，最高法院擁有宣布因國會(huì)所制定的法律不符合憲法而不予適用的權(quán)力。在加拿大、澳大利亞、印度、巴基斯坦、錫蘭、加納和馬來亞聯(lián)邦，法院也宣稱擁有同樣的權(quán)力或由憲法作出如此的規(guī)定[12]。德國行政法所遵循的依法行政原則包含法律優(yōu)先和法律保留兩項(xiàng)內(nèi)容。尤為引人注目的是，德國在立法上直接確立憲政原則，在德國基本法第20條第3款中規(guī)定“：立法權(quán)受憲法的限制，行政權(quán)和司法權(quán)受法律和權(quán)利的限制。”法國學(xué)者指出，原則上憲法是最高法則。實(shí)際上如果沒有什么能夠懲罰法律的違憲性，那么法律就可以高于憲法[13]。對(duì)各國的法治原則或憲政原則學(xué)說與實(shí)踐進(jìn)行歸納，可以說，形式法治應(yīng)當(dāng)以憲政為核心，但法治所強(qiáng)調(diào)的“法”，并不必然、自動(dòng)實(shí)現(xiàn)真正的良法之治。那么，就需要在形式法治之余，更進(jìn)一步追求實(shí)質(zhì)法治，用保障人權(quán)與自由的憲政目標(biāo)來衡量法律規(guī)范是否為良法。我國《憲法》第五條確立了法治主義原則，并且在第三十三條確立人權(quán)尊重和保障原則，但并沒有揭示公民基本權(quán)利即憲法的實(shí)質(zhì)法治主義。在關(guān)于全國人大及其常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)規(guī)定中，賦予了監(jiān)督憲法實(shí)施及違憲撤銷權(quán)，這些審查權(quán)的規(guī)定，也側(cè)重于形式法治。即一項(xiàng)行政法解釋，只要有權(quán)機(jī)關(guān)在權(quán)限范圍之內(nèi)，經(jīng)由合法程序制定或解釋，即可取得形式上的合法性，而其內(nèi)容如若違背憲法權(quán)利保障的實(shí)質(zhì)目的和精神，如何進(jìn)行救濟(jì)。例如對(duì)城市房屋拆遷中的“公共利益”的解釋、對(duì)一些地方“禁摩”的立法以及針對(duì)言論自由界限的種種執(zhí)法解釋，再如前文提到的“闖黃燈”的解釋等情形。實(shí)質(zhì)法治以保障人權(quán)與自由的“良憲”為根本性、終局性的前提和衡量標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然屬于憲政的范疇。因此，樹立實(shí)質(zhì)法治來監(jiān)督和約束行政法的解釋這一命題，可以置換為憲政下的行政法解釋。

三、行政法解釋憲政審查的現(xiàn)實(shí)與路徑

行政法解釋這一復(fù)雜的領(lǐng)域中，立法、執(zhí)法及司法均有可能助力于或直接擴(kuò)張行政權(quán)力，將之置于憲政的框架內(nèi)，當(dāng)屬必然之要求。而在我國實(shí)施憲政的過程中，對(duì)行政法解釋進(jìn)行憲政約束這一問題進(jìn)行探求，顯然也極具重要意義。

（一）當(dāng)前行政法解釋審查體系

1.行政機(jī)關(guān)體系。在當(dāng)前的實(shí)踐中，對(duì)于立法性行政法解釋的審查，一是在制定行政法規(guī)、規(guī)章程序中的審議；二是通過向有關(guān)部門備案，由有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。對(duì)于執(zhí)法性解釋，主要通過行政機(jī)關(guān)自身的“準(zhǔn)司法”性質(zhì)的行政復(fù)議行為，可以審查行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中對(duì)行政法解釋并據(jù)以實(shí)施具體行政行為的合法性。對(duì)于作為抽象行政行為的行政法解釋，依據(jù)《行政復(fù)議法》第七條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門的規(guī)定、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。其中，不包含對(duì)規(guī)章和行政法規(guī)的審查。

2.司法訴訟體系。司法解釋涉及行政法的，相對(duì)較少。對(duì)屬于行政法解釋的司法解釋，一般也通過制定時(shí)審議及事后備案的方式，加以監(jiān)督約束。更為主要的是人民法院以行政訴訟的方式審查行政機(jī)關(guān)解釋行政法并據(jù)之實(shí)施的具體行政行為的合法性。《行政訴訟法》第五條開宗明義規(guī)定“：人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”而其第五十二條規(guī)定法院審判依據(jù)法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)，第五十三條規(guī)定對(duì)規(guī)章的參照。從理論解釋上來說，人民法院認(rèn)為規(guī)章違反憲法、法律及行政法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)不予參照適用。人民法院可據(jù)之判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)不利后果，但不能判決該規(guī)章的違法或無效。由于法院并且立法機(jī)關(guān)，更不能對(duì)規(guī)章進(jìn)行限制、補(bǔ)充或修正后作出判決。除此之外，法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)認(rèn)為法律法規(guī)違反上位法、憲法時(shí)，無權(quán)裁判該法律法規(guī)，亦不能排除該法律法規(guī)的適用，只能通過全國人大立法程序提出相應(yīng)的法律議案。對(duì)于法官在訴訟中對(duì)行政法規(guī)范進(jìn)行的解釋，則主要通過上訴、審判監(jiān)督程序的方式進(jìn)行審查。

3.立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體系。依據(jù)《憲法》的規(guī)定，全國人大負(fù)有修改和監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)。全國人大常務(wù)委員會(huì)則具體負(fù)有解釋憲法、法律，制定和修改部分法律，并且撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議等職責(zé)。《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》中更為具體地規(guī)定了執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案及提出質(zhì)詢案制度，這些能夠作為對(duì)立法性、規(guī)范性的行政法解釋進(jìn)行監(jiān)督審查的依據(jù)。以上三種行政法解釋審查體系，在一定程度上可以防止違法解釋行政法，呈現(xiàn)出若干特點(diǎn)：首先，針對(duì)行政法解釋主體的多樣性，審查主體也具有多樣性。然則各類主體對(duì)行政法解釋的審查，能夠做出直接有效處理的多屬于行政法解釋違反主體自己制定的行政法規(guī)范，當(dāng)出現(xiàn)上位法亦違反憲法、法律時(shí)，啟動(dòng)“處理程序”則相當(dāng)復(fù)雜。雖然全國人大常務(wù)委員會(huì)扮演著“違憲審查機(jī)構(gòu)”的角色，但常務(wù)委員會(huì)自己也有解釋行政法規(guī)范的權(quán)力，如何實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督？因此，行政法解釋審查中缺乏一個(gè)統(tǒng)一的、專門的、終局的違憲審查機(jī)構(gòu)，無法就一項(xiàng)行政法解釋是否違反憲法做出終局性的判定以及采用有力的救濟(jì)措施。其次，行政法解釋的自我審查較為普遍，特別是行政主體的自我解釋。“從法規(guī)規(guī)章的產(chǎn)生到實(shí)施，從文本到事實(shí)，始終是由一個(gè)機(jī)關(guān)操縱的，它在忠實(shí)地貫徹自己的意志，并忠實(shí)地解釋自己的意志。”[14]再次，在行政訴訟中，無法審查作為抽象行政行為的行政法解釋。并且，雖然我國憲法規(guī)定了司法獨(dú)立，但在現(xiàn)行的體制中，法院往往“主動(dòng)示弱”于行政權(quán)力，這一方面既有行政權(quán)力擴(kuò)張的原因，另一方面則是司法中存在“懶政”傾向，對(duì)行政法解釋不加審查，直接承認(rèn)其效力。

（二）行政法解釋憲政審查體系的突破

現(xiàn)行的司法審查，僅限于行政訴訟框架之內(nèi)，并且所審查的對(duì)象范圍狹窄。雖然我國《行政訴訟法》第五十四條確定了人民法院對(duì)行政處罰顯失公正的，可以判決變更的權(quán)力。但這并不構(gòu)成人民法院可以超越行政權(quán)力或者立法權(quán)力判決某一行政法解釋，特別是立法性解釋違法或無效。并且現(xiàn)行行政訴訟受案范圍并不包含針對(duì)行政決定、命令等抽象行政行為，也就無法對(duì)其合法性進(jìn)行審查。現(xiàn)行的行政審查體系也存在大體相同的問題，并且行政審查體系更存在“自我審查”而導(dǎo)致審查不力、利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐上的突破，一是建立行政法解釋最終審查機(jī)構(gòu)：憲政委員會(huì)。除了對(duì)行政法解釋進(jìn)行審查之外，還應(yīng)對(duì)其他立法行為、最高行政機(jī)關(guān)的行政行為等進(jìn)行憲政審查。在組織上，憲政委員會(huì)應(yīng)獨(dú)立于全國人大常務(wù)委員會(huì)，僅向全國人大和憲法負(fù)責(zé)，每年由委員會(huì)向全國人大作憲政審查報(bào)告。委員會(huì)成員可以來自全國人大代表、全國政協(xié)委員、最高司法機(jī)關(guān)的法官和檢察官以及憲法行政法權(quán)威學(xué)者，他們必須忠于憲法、精通憲法。在憲政委員會(huì)中建立憲政審查程序，使有關(guān)行政法解釋是否違憲的爭端能夠及時(shí)通過該程序得到解決。委員會(huì)無法在程序內(nèi)審查的，則應(yīng)將案件作為議案提交全國人大會(huì)議審查。憲政委員會(huì)的程序與行政復(fù)議、行政訴訟、立法程序等相銜接。一般的行政法解釋，可以在行政復(fù)議、行政訴訟及立法備案等程序中得到審查，涉及憲法的，才能提交憲政委員會(huì)。

除此之外，將全國人大常務(wù)委員會(huì)解釋憲法的權(quán)力移至憲政委員會(huì)。使之類似于西方司法審查模式下的最高法院、憲法法院或憲法委員會(huì)，即“有權(quán)對(duì)違反更高位階法的法律、法規(guī)進(jìn)行審查，并在日常政治秩序中做出合憲／違憲的最終決定”[15]。憲政委員會(huì)還應(yīng)享有統(tǒng)一行政法解釋的職權(quán)，這一點(diǎn)類似于我國臺(tái)灣地區(qū)的“司法院大法官”解釋制度，即“司法院大法官”對(duì)行政法令進(jìn)行統(tǒng)一解釋對(duì)各機(jī)關(guān)及人民具有拘束力，各機(jī)關(guān)處理有關(guān)事項(xiàng)應(yīng)依解釋之意旨[16]。該行政法解釋起到統(tǒng)一、樹立憲法和法律權(quán)威的功能，解決多元解釋體制下行政法解釋可能產(chǎn)生的矛盾沖突問題。設(shè)立憲政委員會(huì)主要有兩種方式，一是通過全國人民代表大會(huì)憲法修正案來設(shè)立；一是由全國人民代表大會(huì)制定“憲政委員會(huì)法”設(shè)立，使其取得監(jiān)督、解釋憲法；審查立法、行政和司法活動(dòng)；統(tǒng)一解釋行政法等最高權(quán)力。第二個(gè)突破在于，對(duì)立法性行政法解釋的一般合法審查，應(yīng)納入行政復(fù)議或行政訴訟的受案范圍，即作為抽象行政行為的行政法解釋也應(yīng)接受行政復(fù)議或行政訴訟等審查程序。由于抽象行政行為涉及到普遍的公民，不可能像對(duì)具體行政行為的復(fù)議或訴訟那樣操作。對(duì)此，可以通過“公益復(fù)議”、“公益訴訟”的方式來實(shí)施。在具體的程序上，復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院僅對(duì)同級(jí)以下的行政法解釋進(jìn)行合法性審查。例如，省級(jí)人民政府、高級(jí)人民法院可以審查省級(jí)人民政府及以下在規(guī)章、決定或命令中作出的行政法解釋。復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院在審查中認(rèn)為被申請(qǐng)、被訴行政法解釋或其上位法律法規(guī)違反憲法時(shí)，就應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入憲政審查程序，將案件移送憲政委員會(huì)作最終的審查。第三個(gè)突破在于，推行行政法解釋審查的權(quán)利化。從違法的情形來看，公民的一般違法往往止于法律法規(guī)，而國家機(jī)關(guān)的違法更容易違反憲法。行政法解釋的憲政審查，正是為了克制國家機(jī)關(guān)違反憲法侵權(quán)公民私權(quán)的問題。行政法解釋審查的權(quán)利化，一是公民在行政復(fù)議、行政訴訟中，對(duì)于認(rèn)為作為法律、法規(guī)和規(guī)章，以及行政決定、命令的行政法解釋違法的，有主張憲政審查的權(quán)利；對(duì)于行政法解釋一般違法的，提起訴訟要求司法審查的權(quán)利。二是公民對(duì)具體行政行為、行政訴訟中的行政法解釋有異議的，可以有尋求憲政委員會(huì)的統(tǒng)一解釋的權(quán)利。行政法解釋的憲政審查，也不僅僅局限于“法律解釋”的范疇，而泛化為對(duì)行政行為及行政權(quán)力的根本上的審查和限制。在我國，違憲審查向來是推行法治、憲政建設(shè)的過程中的“短板”。在憲法確定的權(quán)力體制中，不可能將西方的權(quán)力分立、司法審查直接運(yùn)用，而必須尋求可行的路徑。行政法解釋涵蓋著大量的行政權(quán)力行為，探索憲政審查的突破口，研究建立憲政審查、權(quán)力的制衡和司法審查制度，不失為一種有益的思考。

作者：郭銳林單位：汕頭廣播電視大學(xué)