淺論行政法范疇公共利益的立法范文
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一、“公共利益”的詞源探悉
在《元照英美詞典》中，“公共利益”的譯文中“publicinterest”，又譯為公共權(quán)益。它有兩個(gè)釋義：（1）應(yīng)予認(rèn)同和保護(hù)的公眾普遍利益；（2）與作為整體的公眾體戚相關(guān)的事項(xiàng)，尤其是證明政府管管理正當(dāng)性的利益。“利益”在國(guó)的《辭源》與《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》釋義為“好處”或“功用”，它用“弊”或“害”是相對(duì)應(yīng)的。即能滿(mǎn)足人們物質(zhì)或精神需要的事物，俗話(huà)所謂“好處”。《牛津法律大詞典》對(duì)“利益”所下定義為“個(gè)人或個(gè)人的集團(tuán)尋求得到滿(mǎn)足和保護(hù)的權(quán)利請(qǐng)求，要求，愿望或需求”。就“公共利益”而言，一方面同作為名詞修飾名詞的結(jié)構(gòu)，即公共的利益，重心在利益，公共作為利益的定語(yǔ)，表明這種利益呢是公共的。筆者認(rèn)為為“公共的”本身應(yīng)該是中性的，既不好也不壞，否則怎么有“公共的悲劇”一說(shuō)呢？那所適用的法域中的個(gè)體的利益呢，馬克思說(shuō)：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切都同他們的利益有關(guān)。利益，特別是經(jīng)濟(jì)利益，是人們一切活動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力，或最終的歸宿。”龐德在認(rèn)為利益“是人類(lèi)個(gè)別地或在集團(tuán)社會(huì)中謀求得到滿(mǎn)足的一種欲望，因此，人們?cè)谡{(diào)整人與人之間的關(guān)系和安排人類(lèi)行為時(shí)，必須考慮到這種欲望或要求，”所謂利益，就是能滿(mǎn)足人的某種需要的那些社會(huì)條件，是人基于自身的需要對(duì)社會(huì)條件的選取。它們是客觀的，不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，但又會(huì)由人來(lái)選取和追尋。所以，純粹的自然物不能構(gòu)成利益，只有當(dāng)它們和人的生存發(fā)展直接聯(lián)系起來(lái)，成為人們有用的社會(huì)條件，才成為人們所追尋的利益。利益產(chǎn)生自需要，需要和利益產(chǎn)生動(dòng)機(jī)和目的，目的導(dǎo)致行動(dòng)或行為。所以，“公共的利益”就是能滿(mǎn)足大家的那些社會(huì)條件。而另一方面，“公共利益”還可作為“動(dòng)詞加賓語(yǔ)結(jié)構(gòu)”；此時(shí)的公共為動(dòng)詞，其內(nèi)含了其施勸動(dòng)者是“大家”：從，可理解為“大家共享”吧！此時(shí)的“公共利益”就是大家共享那些對(duì)人們有用的社會(huì)條件。
二、國(guó)內(nèi)外關(guān)于“公共利益”的立法比較
公共利益之所以在國(guó)內(nèi)外尤其是行政法學(xué)界引起持續(xù)的關(guān)注，不僅是因人們對(duì)于未知領(lǐng)域的好奇而產(chǎn)生的吸引力和可研究空間，更為重要的是公共利益對(duì)于統(tǒng)治階級(jí)所竭力維護(hù)的行政秩序的穩(wěn)定的重要意義。在轉(zhuǎn)型過(guò)程中由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展所導(dǎo)致的社會(huì)失衡引發(fā)了一系列以“公共利益”為名的事件不僅嚴(yán)重侵害了相關(guān)公民的合法權(quán)利，更是將維護(hù)以維護(hù)安定的社會(huì)秩序?yàn)樽畹拖薅鹊恼ǜ裨诹斯竦膶?duì)立面，依法行政理念的貫徹和弘揚(yáng)，以及構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更是無(wú)從談起。外國(guó)法制發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于公權(quán)力及公民基本權(quán)利的價(jià)值取向以及以人為本的法律尊重為為我國(guó)提供了值得借鑒的范本：《德國(guó)基本法》第14條規(guī)定剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才能被允許。《美國(guó)聯(lián)邦憲法》第5條修正案也指出非有合理補(bǔ)償，不得征收私有財(cái)產(chǎn)供公共使用。而我國(guó)2004年憲法修正案第20條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第22條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定，對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”比較我國(guó)憲法和其他國(guó)家憲法的規(guī)定，關(guān)鍵詞都在于私有財(cái)產(chǎn)和征收征用，似乎沒(méi)有太大的差別。但當(dāng)我們仔細(xì)揣摩這些文字背后的價(jià)值取向時(shí)，就能深刻地感受到國(guó)外立法對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)的尊重。德、美憲法以強(qiáng)調(diào)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯為本原，以政府的征收征用權(quán)為例外；我國(guó)憲法則以政府的征收權(quán)為基本出發(fā)點(diǎn)。誠(chéng)然，我國(guó)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)與外國(guó)有所差異，但這絕不是政府侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法理由，前者的邏輯體現(xiàn)了法治國(guó)家以人文本的精神內(nèi)涵，而后者的邏輯是政府可以侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，只要是為了公共利益的需要即可為。作為我國(guó)最高法律的憲法中的公共利益條款在我國(guó)不僅沒(méi)有成為保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的“防火墻”，反而成為了侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性、合法性的理由。
三、對(duì)“公共利益”和“國(guó)家利益”的比較分析
從概念上分析，“國(guó)家利益”一詞有兩層含義：一是指在對(duì)外交往中，國(guó)與國(guó)之間的利益關(guān)系。二是在國(guó)內(nèi)政治層面上的國(guó)家利益，指的是政府或政府代表的全國(guó)性利益。我們這里探討的是第二層意義上的國(guó)家利益。現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家利益常常異化為掌握國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)治階級(jí)的利益。于是政府行為頭上的往往戴著國(guó)家利益的帽子，這便使“國(guó)家利益”概念在現(xiàn)實(shí)生活中常常被政治家和政府當(dāng)局隨意解釋和自由使用的可能，如果政府行為借著“國(guó)家利益”的幌子與民爭(zhēng)利，那么在此情形下，“公共利益”就被異化了。公共利益與國(guó)家利益相關(guān)但又有所不同。一方面，統(tǒng)治階級(jí)行使著對(duì)公共事務(wù)管理的職能，根本目的在意鞏固其統(tǒng)治地位，但這也是國(guó)家的安全存在和國(guó)家公民正常生活所必須的。此時(shí)，二者存在一致性，國(guó)家利益或政府利益屬于公共利益范疇。另一方面，統(tǒng)治階級(jí)并不能完全代表公共利益。在一個(gè)國(guó)家中，政權(quán)往往掌握在少數(shù)人手中，往往存在政府或各個(gè)集團(tuán)自身的利益，此時(shí)，政府或集團(tuán)利益并不能代表大眾的“公共利益”，國(guó)家利益或政府利益與社會(huì)公共利益出現(xiàn)了不一致。也就是說(shuō)政府行為目標(biāo)與社會(huì)公共利益之間并非必然一致，只有通過(guò)法律形式表現(xiàn)出來(lái)，“國(guó)家利益”才完成“公共利益”的轉(zhuǎn)變。在我國(guó)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府及其部門(mén)還深深地影響著行為選擇，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性和易變性使得政府及其部門(mén)的行為模式容易偏離增進(jìn)公共福祉的目標(biāo)，正如硬幣有其另一面，權(quán)力容易異化，政府由于自身的利益需要完全可能使經(jīng)濟(jì)政策資源掌握在政府手里，腐敗就是一種永遠(yuǎn)潛在的威脅，由政府制定推廣的公共經(jīng)濟(jì)政策存在著非全社會(huì)的公共利益的政府利益的可能，作為社會(huì)利益關(guān)系的政府利益又將對(duì)全社會(huì)的公共利益格局產(chǎn)生影響。
四、公共利益與私人利益的沖突問(wèn)題
如何理解公共利益與私人利益之間的辯證關(guān)系是正確把握這二者在法律上的地位的關(guān)鍵。從古至今，公共利益都具有法律上的合法性外衣，也同時(shí)具有道德上的正當(dāng)性，而不管其是否能夠真的代表了民眾的本意。而個(gè)人利益在法律上的位置則與整個(gè)國(guó)家的法律傳統(tǒng)和歷史觀念有關(guān)。公共利益實(shí)質(zhì)上或形式上就是各社會(huì)成員相同或共同的個(gè)人利益，正如社會(huì)是每個(gè)個(gè)人的總和一樣，公共利益也是這些個(gè)人利益的總和。但是，這種總和并非簡(jiǎn)單的數(shù)學(xué)加法的結(jié)果，在私人利益總和的過(guò)程中，有物理變化，甚至有化學(xué)變化。但是不能把公共利益與私人利益無(wú)條件地等同視之，他們的沖突是客觀存在的。公共利益與私人利益之間存在辯證統(tǒng)一的關(guān)系。它們可以互相轉(zhuǎn)化。在私人利益可轉(zhuǎn)化為公共利益方面，“小河有水大河滿(mǎn)，小河無(wú)水大河干”是其真實(shí)寫(xiě)照。當(dāng)公共利益由于法律的確定變成公共權(quán)利之后，其主體也發(fā)生了變化——被具體化，由具體的個(gè)人，法人或社會(huì)群體來(lái)行使。所以公共利益與私人利益在大多數(shù)情況下具有一致性，當(dāng)然這種一致性存在一個(gè)假設(shè)前提，即該公共利益與私人利益的社會(huì)環(huán)境必須是一個(gè)正常的沒(méi)有被欲望和貪婪扭曲的社會(huì)。當(dāng)然，另一方面，財(cái)產(chǎn)權(quán)從來(lái)都不是個(gè)人的絕對(duì)權(quán)利，那種認(rèn)為個(gè)人利益的行使可以置公共利益于不顧的絕對(duì)錯(cuò)誤的，個(gè)人利益的行使是有其邊界，即個(gè)人利益的行使只能以不損害公共利益為準(zhǔn)，但這并非意味著要漠視個(gè)人利益，剝奪個(gè)人獨(dú)立于社會(huì)的空間。而這并不與公共利益相沖突。所以，公共利益與私人利益之間的關(guān)系首先應(yīng)該是共生的，相濡以沫的統(tǒng)一于一個(gè)和諧社會(huì)。
在討論公益與私益之間的沖突之時(shí)，筆者以為認(rèn)真地區(qū)別一下二者之間的真?zhèn)螞_突是必要的。行政機(jī)關(guān)及其人員的三種利益取向可以對(duì)公益與私益之間的沖突真?zhèn)斡幸粋€(gè)引導(dǎo)性的認(rèn)識(shí)，首先是個(gè)人固有的意志，它只傾向于個(gè)別行政官員的共同意志；第二團(tuán)體的意志，這一團(tuán)體的意志就其對(duì)政府的關(guān)系而言是公共的，就其對(duì)國(guó)家政府構(gòu)成國(guó)家的一部分的關(guān)系而言則是個(gè)別的。第三種則是人民的真正意志主權(quán)的意志，這一意志無(wú)論是被首作是全體的國(guó)家而言，還是對(duì)被看作全體的一部分的政府而言，都是公意，可稱(chēng)之為全民利益。當(dāng)人們?cè)谝磺猩婕斑x擇的活動(dòng)中，總是理性地使他們的滿(mǎn)足得以最大化，以致人們從事各種法律活動(dòng)促使自身利益最大化，人們才會(huì)選擇他，當(dāng)然，前述三種利益取向亦難逃利益最大化這一原則。于是在存在行政壟斷嫌疑的現(xiàn)代社會(huì)，公益與私益的偽沖突是存在的。實(shí)際上，公共利益與私人利益并不存在實(shí)質(zhì)上的對(duì)抗。私人利益關(guān)涉的個(gè)人權(quán)利的運(yùn)作與公共利益關(guān)涉的公共權(quán)力的運(yùn)作都應(yīng)以互相促進(jìn)而不是以互相損害為目的。雖然行政法在規(guī)范這兩者的權(quán)利關(guān)系時(shí)，同樣得體現(xiàn)法的權(quán)利保障性和法促進(jìn)權(quán)利最大化的目的，但是當(dāng)兩個(gè)以上在一般情況下獲得法律承認(rèn)的權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，某一種權(quán)利往往必須被放棄。基于法律最初的價(jià)值而非其他原因，往往會(huì)功利的承認(rèn)公共性權(quán)利而放棄個(gè)人權(quán)利，但這不能認(rèn)為是公共利益與私人利益之間的實(shí)質(zhì)對(duì)抗，而是一博弈。
本文作者：石磊單位：中共宜賓市委黨校法學(xué)