海洋環保行政法律制度研究范文

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一、造成海洋環境污染損害者的行政責任

海洋環境一旦遭受污染，其影響范圍之廣、后果之嚴重、持續時間之長，絕非簡單的數據就可以量化。此次溢油事件對整個渤海海洋生態系統、海洋生物資源及養殖戶、居民都會帶來不可估量的損失。康菲公司作為此次事件的始作俑者，難逃其責。

二、制度缺陷

（一）海洋環境信息公開法律責任制度缺陷

溢油事件信息之所以遲延向社會公開，其中一個原因固然和國家海洋局行政不作為、失職有關，而另外一個原因則是因為我國的海洋環境信息公開法律責任制度還存在一定缺陷，具體表現在：第一，《中華人民共和國海洋環境保護法》對海洋環境信息公開有所涉及但規定極少，也不完整，也沒有對海洋環境信息公開責任的規定。例如《中華人民共和國海洋環境保護法》第十七條規定：因發生事故或者其他突發性事件，造成或者可能造成海洋環境污染事故的單位和個人，必須立即采取有效措施，及時向可能受到危害者通報，并向依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門報告，接受調查處理。此條例雖然規定了污染者的信息公告義務，但并沒有規定國家有關海洋環保部門的信息公開的義務。此外雖然有《政府信息公開條例》作為執法的依據，但該條例的規定也不夠詳細。細看《中華人民共和國政府信息公開條例》、《中華人民共和國突發事件應對法》、國家安監總局的《生產安全事故信息報告和處置辦法》、國家環保總局的《環境信息公開辦法》等法律法規，也只是對信息“內部報告”規定得非常詳細，乃至具體到以小時計算；例如國家安監總局的《生產安全事故信息報告和處置辦法》第六條規定：“生產經營單位發生生產安全事故或者較大涉險事故，其單位負責人接到事故信息報告后應當于1小時內報告事故發生地縣級安全生產監督管理部門、煤礦安全監察分局。”但是對于信息何時告知公眾、怎樣告知，卻規定得十分籠統，甚至該由誰去告知都不明確。

海洋環境信息公開又有其固有的特殊性，單純依靠《政府信息公開條例》是無法得到充分體現的。例如，《政府信息公開條例》雖然規定政府對于重大公共事件應對處理的情況要公開，但是對公開采取的方式、公開范圍并沒有具體規定，對企業信息公開責任也沒有任何規定。環境保護部雖然制定了《環境信息公開辦法（試行）》，但海洋行政主管部門并沒有相應的制定海洋環境信息公開辦法，致使海洋環境信息公開責任仍然處于法律的真空地帶，從而使得追責渤海溢油事故信息公開嚴重滯后的責任沒有相應的法律依據作支撐。第二，對于不公開政府信息的責任的相關規定即便是有也比較原則籠統，現實執行性較差。《政府信息公開條例》對不公開、延遲公開、公開錯誤信息、拒絕公開、瞞報這類事件也缺乏明確有力的追責性條款。《環境保護法》第11條規定：“國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門，應當定期環境狀況公報”，但對于政府未能及時履行職責、公布相關環境信息，要負什么法律后果沒有明確規定。《政府信息公開條例》第35條規定了政府不公開政府信息的責任，但對于該條規定來講，原則性較強，實際操作性差，具體表現在：第一，要求責令改正的懲罰性不夠強，對相關責任人無法起到震懾作用。只有當政府不公開信息或者延遲公開信息的情形仍在持續時，才有可能責令相關人改正。而假如該情形已不存在，則責令相關人改正也就沒有實際意義了。第二，沒有衡量情節嚴重程度的量化標準。現行法律法規對情節嚴重程度的情形、標準沒有進行明確說明，因此，情節是否嚴重全在于法官自由裁量。

（二）海洋環境污染者行政法律責任制度缺陷

1．嚴重污染海洋的處罰過輕海洋石油開采一旦出事，受污染面積就會相當廣泛，帶來的損害也是無法估量。按照我國《海洋環境保護法》的規定，只能對康菲公司處以最高不超過30萬元的罰款，這樣一條關于罰款限額的法律規定對經濟實力強大的跨國石油巨頭來說，是根本無法起到懲戒和警示作用的。國外對海洋石油開采安全的約束制度中，首先就是重罰。在發達國家，罰款都是天文數字，一旦發生海洋污染，罰款足以使企業傾家蕩產。去年英國石油公司在墨西哥灣的原油泄漏事件，美國政府向BP公司開出的首張清理油污罰單就高達6900萬美元，罰金高達210億美元。同樣是海洋油污，我國的行政處罰與美國的處罰竟相差之大，可見我國的海洋環境法律是不完善的。不少專家都表示，目前施行的《海洋環境保護法》是1999年修訂頒布的，相比于12年前，如今30萬元早已遠不足以懲罰肇事企業、恢復被破壞的生態環境。

2．對提供虛假報告沒有明確追責條款雖然國家海洋局在2011年7月30日對康菲公司下達了“兩個徹底”的期限，但期限屆滿后，康菲公司非但未采取有效處理措施積極完成國家海洋局的要求，還惡意提交虛假的事件處理報告給國家海洋局，刻意隱瞞事實真相。公然漠視公眾利益，性質非常惡劣，為此，法律應當嚴懲。然而，對此種行為的責任海洋環境保護法并沒有予以明確規定。

3．對未及時采取有效措施沒有明確追責條款溢油事件發生后，雖然國家海洋局給康菲公司嚴令下達了“兩個徹底”的期限，但期限屆滿后，康菲公司根本沒有采取積極措施在規定限期內完成國家海洋局的要求。對此行為應該承擔什么樣的法律責任，《海洋環境保護法》并沒有給予具體規定,唯一可以參照適用的是《環境保護法》第29、39條對限期治理責任的相關規定。然而限期治理往往會導致遲延不決的現象，排污單位或個人拖延治理有效期限的行為，使有權機關作出的限期治理決定有可能變成了一紙空文或錯過了治理時機，從而加重了對環境的污染。

4．對隱瞞事故沒有明確追責條款信息不公開，公眾自然無法知曉企業的所作所為，監督就會變成一句空話。我國《海洋環境保護法》第十七條只規定了發生海洋污染事故者的像受害者的通報和向管理部門報告的義務，而沒有明確規定企業信息公開義務。事實上，渤海溢油事故發生后，康菲公司不但沒有對社會公開信息，反而還刻意隱瞞事實真相，嚴重損害了公眾的知情權和監督權。

三、完善建議

（一）增加海洋環境信息公開的相關規定

綜上所述，為了充分保障公眾的環境知情權，加大環境信息公開的透明度，筆者建議進一步修改完善《海洋環境保護法》，增加海洋環境信息公開的相關規定。

1．加重行政部門不公開海洋環境信息公開的責任無救濟就無權利，權利要想得到充足保障，就必須依賴于責任與救濟制度的長遠發展，如果權利遭受侵害，不能通過追究侵害方的責任得到補償，那么權利就失去了它存在的價值。我國法律對政府機構不公開應該公開的環境信息、公開了不該公開的環境信息分別應該承擔什么樣的法律責任都沒有明確規定。因此，為了保障權利的充分行使，在健全《海洋環境保護法》時，對于海洋環境監管部門不公開海洋環境信息的行為，不但要規定責令改正，而且還要加大處罰力度，對相關責任人員直接給予行政處分。

2．對于情節嚴重的情形應當給予具體明確的規定在對情節是否嚴重的情形進行判定時，一方面要考慮有關主體不公開信息的主觀心理狀態，是故意還是過失，另一方面還要重點看該信息所指向的環境事件對整個社會造成影響力的大小程度。以此為依據來斷定情節嚴重的程度，分別給予當事人不同處分。

3．應當增加對于拖延公開政府信息責任的有關規定沒有正當理由，國家機關及其工作人員故意拖延公開海洋環境信息，應當承擔行政責任，視情節嚴重分別給予行政處分。以此避免當前很多政府部門一味追求經濟發展的GDP增長，而忽視了對環境的保護，從而使得污染環境的事件隱報瞞報漏報的現象滋生。

4．建立對公眾海洋環境知情權的司法救濟制度公眾是否有權利向政府主管當局申請提供環境信息，公民在知情權受阻的情況下有哪些救濟措施，法律沒有相關規定。因此為了充分保護公眾的環境知情權，應當規定其環境知情權受到侵害時，應采取的救濟方式，是行政救濟還是司法救濟。

（二）加強海洋環境保護相對人的行政法律責任

由于海洋生態環境的特殊性和侵權行為的間接性、潛伏性、持續性以及伴隨性等特性，勢必使海洋生態損害不同于一般的侵權損害，因此最高數額30萬元的行政罰款遠不足以彌補海洋生態環境的損失和修復需要的成本。因此，筆者建議，在現有法律制度的基礎上加強海洋環境保護相對人的行政責任，強化對污染海洋行為的懲治力度，從而促進海洋環境污染防治和海洋環境保護。

1．提高行政處罰的數額對于提高行政處罰的數額，筆者認為不妨可以借鑒一下2008年修訂的《水污染防治法》。在修訂之前，《水污染防治法實施細則》對水污染事故行政處罰的最高限額是100萬元人民幣。如2004年，四川沱江重大水污染事件直接損失3億元，肇事單位僅被罰100萬元。而修訂后的《水污染防治法》第八十三條規定，對造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的20％計算罰款；對造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的30％計算罰款。這一規定并未將罰款限制在一個固定的數額，而是確定了一個比例，“上不封頂”。相應地，海洋環境保護有關部門也可以根據事故的具體情況，確定不同的罰款數額，對污染企業的行政處罰可以是幾億、甚至幾十億，讓企業不敢污染，對違法望而卻步，以改變守法成本高、違法成本低的現狀。此外，在給予康菲公司罰款的同時可以考慮去追究有關責任人的行政責任。實踐中大部分從事海洋開發、開采的經濟組織財力都非常雄厚，單純依靠罰款難以對它們產生較大的威懾力。因此，對其直接責任人員如果能夠科以行政處罰，那么對于海洋環境污染防治和海洋環境保護則會起到非常重要的作用。

2．增加行政處罰種類目前，我國的法律法規對海洋環境污染行為規定的處罰種類太少，本文建議在現有法律的基礎上有必要增加處罰種類：首先，對海洋污染事件直接負責的主管及非主管人員，都要依法承擔行政責任，無論其是否是國家工作人員。《中華人民共和國海洋環境保護法》第九十一條規定顯示一旦發生污染事故，只對國家工作人員給與行政處分，而未提及污染者的行政處分。建議不但設立對污染事故直接責任人員的行政處分，而且要處以行政拘留，以此提高行政處罰的懲罰力度。其次，擴大暫扣或吊銷許可證的適用范圍。從《中華人民共和國海洋環境保護法》第八十六條規定來看，海洋環境保護法只對傾倒廢棄物嚴重行為給予暫扣或吊銷許可證的處罰，其他行為并未涉及，因此應當擴大暫扣或吊銷許可證情形的適用范圍，彰顯法律的震懾功能，維護海洋環境權益。

3．擴大可處罰行為的范圍整個渤海溢油事件對于康菲公司的處罰無非就是罰款、停止作業，可處罰行為范圍過窄，則容易助長企業污染環境的囂張氣焰，因此建議增加《海洋環境保護法》規定的可處罰行為的種類。首先，對于造成海洋環境污染的責任人治理海洋環境污染不力的行為一律進行處罰。其次，對于造成海洋環境污染的責任人提供虛假報告的行為進行處罰。在渤海漏油事故中，康菲公司多次故意隱瞞真實情況，提交虛假報告，其行為本身就相當于在現場的一種弄虛作假行為。建議在《海洋環境保護法》中增加污染者向海洋環境監督管理部門故意隱瞞真實情況或者故意編造虛假情況的，可以予以警告，并處或者單處罰款，性質惡劣、造成重大損失的，可以處以行政拘留這樣一項規定。

4．規定行政代執行制度如果違法的排污行為造成污染損害后果的，“對于那些不按要求采取治理措施或者不具備治理能力的違法者，主管部門將指定有能力處理的單位代為治理污染，違法者將承擔代為治理所需的一切費用。同時，對于違法設施，不需要海洋行政主管部門對違法者下達“責令限期拆除”的命令，而是由縣級以上地方人民政府采取相應措施去治理，假如違法者逾期不拆除違法設施的，地方人民政府組織就可以組織公安、環保等部門強制拆除，為此所產生的一切費用均由違法者承擔。”

作者：時奇文單位：山東英才學院經濟管理學院