論法國行政法治的規律范文

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一、集權到均衡:主權理論的式微

(一)集權制與分權制的并行

法國國家權力壟斷地位的突破在行政體制上表現為由單一的中央集權制發展為三種行政組織類型的并存:中央集權制、權力下放制和分權制。中央集權制強調國家為了共同利益的需要，必須享有一切實體權力。在中央和地方的關系上，全國劃分為若干個行政區域，作為國家行政的執行單位，行政區域不存在獨立的法律人格。在國家行政機關之間的關系上，行政事務的決定權集中于行政首腦，下級行政機關是上級行政命令的傳達者和執行者，全部國家行政機關形成形式僵硬的“傳送帶”模式和等級森嚴的結構體系。中央集權制使得全部行政事務集中于中央國家機關，導致機構臃腫、效率低下，權力下放制在很大程度上緩解了這一問題:上級行政機關將一些行政事務直接轉移給下級行政機關，并由下級行政機關做出決定，下級行政機關只是行使上級行政機關所賦予的權力，并不單獨成為一個行政主體。例如省長集中管理中央國家機關在省內的各項行政事務。〔4〕分權制在法國表現為地方分權和公務分權兩種權力結構形式。在地方分權中，地方團體獲得國家轉移過來的權力，并根據地方權力機關的意志獨立行使這種權力，具有行政主體資格。在公務分權中，分離于國家和地方團體的公務由一個獨立的實體執行，以自己的名義享有權利和承擔義務，成為獨立的公務法人。中央國家機關對地方團體和公務法人只有監督權力，而沒有指揮命令權力。分權制創造了行政上的兩種自治組織。可見，法國行政組織權力的均衡化是由縱向的事務分權(權力下放制)和橫向的職能分權(分權制)的二元組合而實現的，中央壟斷一切行政組織權力的傳統被打破。

(二)行政審判權的委任與獨立

不同于普通法系國家的法律體系和法院結構，法國具有區分公法、私法的法律傳統和獨立于普通法院的行政法院系統。法國行政法院制度的建立經歷了由保留到委任再到獨立的曲折歷程，在根本上體現了國家主權原則的衰退以及司法相對于行政的獨立。

1．虛無的行政審判權———行政官法官。由于代表封建勢力的普通法院對資產階級國家行政的阻擾，法國大革命時期取消了普通法院對行政爭議的管轄權，所有行政案件由被訴行政機關的上級機關受理，行政機關本身是案件的裁決者，行政官員是行政案件的法官，即所謂“行政官法官”。因此從嚴格意義上講，這一時期的公民只擁有行政救濟，而非訴訟救濟。

2．保留的行政審判權———國家參事院。拿破侖執政后于1799年成立了國家參事院，它除了作為一種咨詢機關而向國家元首提出建議外，也被賦予了“解決在行政過程中出現的難題”的權力，后面這種職能逐步發展為國家參事院的司法職能———處理行政爭議。〔5〕但是國家參事院本身對行政案件沒有裁決權力，它只能以國家元首的名義做出。因此“這個權力由國家元首保留，國家參事院所行使的是國家元首保留的審判權(lajusticeretenue)”。

3．委任的行政審判權———最高行政法院。1872年5月25日法國法律授權國家參事院可以直接裁決行政案件并作出決定，而不用再“假裝”以國家元首的名義做出裁決。國家參事院成為法律上的最高行政法院，行使國家委托的行政審判權，雖然這種權力仍然必須以法國人民的名義做出。這實質上代表了法國從“司法克制”理論向“司法代表”理論的轉型。〔7〕

4．獨立的行政審判權———卡多案件判決。國家參事院作為法律上的最高行政機關并沒有完全取消行政官法官制度，因為事實上的“部長審判制”仍然存在，即除非有法律的例外規定，一切行政案件必須先向部長申訴，不服部長的裁決才能向國家參事院上訴。部長裁決是行政審判的前置程序。這種程序的弊端在于:“所有可能危及高級官員或政府政策的訴愿都被拒絕，不可能提交至參事院”。〔8〕在1889年的著名的“卡多(Cadot)”案中，國家參事院廢止了部長裁決的前置程序，當事人可以直接向行政法院起訴。司法與行政的分立意味著行政審判權最終取得了完全獨立于行政的實際地位。

(三)國家賠償主權豁免理論的擯棄

公民因行政行為所遭受的損害有直接向國家而非政府官員求得賠償的權利是現代行政救濟的基本理念，然而法國在1873年“布朗柯(Blanco)”案件判決以前，奉行的是國家賠償責任豁免原則。公民因行政行為致害不能直接追問國家的責任，而應向其他負有責任的政府官員(公務員)追償。這一基本原則確立于1789年的《人權宣言》中:“社會有權要求每一位公務員承擔公共行政管理的責任。”國家賠償責任否定原則根源于法國傳統公法中的主權豁免理論。該理論認為，法律是由主權國家制定的，制定法本身就是主權的表達，因此主權國家不可能制定限制自身、要求自身承當賠償責任的法律。國家權力由代表國家意志的各個政府部門來執行，“如果這些國家權力機構按照法律來辦事，那就不存在任何責任問題。如果它們不遵守法律，那也不關國家的事情，因為國家的意志是希望法律得到執行。”〔9〕這一理論表面意義上似乎是符合法律邏輯的，但是它過分關注國家和主權者的意志，而忽視了公民個人的利益，與現代法治國家的公平負擔理念是背道而馳的。19世紀下半葉以來，隨著國家行政職能的擴張，行政致害領域的擴大以及民主公共意識的增強，國家賠償豁免原則所固有的弊端和局限性日益暴露，致使國家與公民之間的矛盾漸趨激化。問題的轉折出現于1873年“布朗柯(Blan-co)”案件，最高上訴法院最終采納政府委員的建議而做出了法國近代行政法歷史上最具影響力的判決，確立了三項行政法基本原則，其中首要原則就是承認政府對雇員過失負有責任，否定了傳統盛行的國家豁免原則。〔10〕這意味著國家賠償主權豁免理論的徹底擯棄。

二、統治到服務:行政疆域的拓展

主權理論的破產意味著法國傳統公法基礎的動搖，這一深刻變化直接影響到法國行政法理論基礎的轉型，即由傳統的“公共權力論”向現代“公共服務論”的滲透和延伸，公法關系和公法結構以“服務行政”理念而展開，同時這一過程伴隨著行政職能擴張的強力注解。自19世紀末20世紀初以來，法國科學技術和社會經濟的快速發展帶來了行政活動領域的迅猛增長，經濟和社會問題也隨之膨脹。這在客觀上要求國家行政權的廣泛和深度干預，處理大量日常行政事務，行政職能和政府權力的擴張成為不可避免的現象。經濟行政、社會行政、私行政成為這一時期的新興名詞，行政疆域相比以往任何時期都得到了前所未有的拓展。

(一)行政與公務觀念的重塑

法國傳統上以形式意義的行政作為區分一項活動是否屬于行政法調整對象的標準。形式意義的行政嚴格按照國家機關的種類來區分不同的國家職能，因此又被稱為機關意義的行政。因國家權力分屬于立法機關、行政機關和司法機關，因此不論活動本身性質如何，一律根據做出該活動的國家機關的性質而區分為立法行為、行政行為和司法行為。〔11〕只有行政行為屬于行政法調整對象，其他機關所做出的行為無論性質如何，都不能納入行政法的調整領域。這在很大程度上鉗制了行政法發生作用的范圍，并且這種局限作用隨著現代行政的發展而愈加明顯。實質意義的行政建立在現代行政職能擴張的基礎之上，它主張不論某種行為做出機關的性質如何，只要其本身符合行政行為的性質，那么就屬于行政法的調整對象。例如議會辦公廳的行政管理活動，在形式上屬于立法機關的活動，但是實質上符合行政行為的特征，屬于行政法院管轄。實質意義的行政擴張了形式意義行政的范圍，是對形式意義行政的有益補充，它反映了現代行政疆域拓展的基本趨勢。與行政擴張理念相適應，法國對于現代公務內涵的認識也發生了重要轉變。法國傳統上對公務的內涵也存在形式意義和實質意義的兩種理解，這一點與前述行政概念的區分基本相似。由于現代行政的發展，原來由行政主體所進行的公務活動越來越多委托給私人進行，從而產生了形式意義的行政與實質意義的行政的分裂趨勢，而法國行政法上的公務在當代更多地是指向實質意義的公務。與此同時，判斷公務的標準也經歷了從主觀公務說到客觀公務說再到潛在的公務說的發展過程。可見，法國公務觀念的轉變與現代行政疆域拓展的基本趨勢是內在一致的。假定的公務說將更多的公務活動納入到行政法的調整范圍，使得行政法對于當代政府的規制作用和個人的導向作用更為突出。

(二)行政類型與組織方式的多樣化

行政與公務觀念的重塑與行政類型、組織方式的多樣化構成了法國當代行政的“一體兩面”:實質意義的行政觀和假定的公務說拓展了行政行為和行政組織的類型，而行政類型、組織方式多樣化的實踐也直接帶動了行政與公務觀念的轉型，兩者形成一種二元互補、交替演進的發展路徑。由于現代行政目標從單純的管制轉變為提供公共服務，那么同時融合了行政目標和社會創新方式的行政手段將更有利于現代行政目標的實現，建立在公平、公開、合意基礎之上的非強制性行政方式得以推廣。例如行政契約、公務特許、公共租賃、社會行政、援助私人公益事業等。這種公共服務行政的鮮明特色在于:拋棄了傳統行政的“命令———服從”權力模式，關注現代行政行為的“軟化”趨勢，將協商精神定義為現代行政的基本特征之一。公民社會參與到行政權的行使過程中，從而平衡了公民權利和行政權力，增強了政府的民意基礎。正如哈耶克指出的那樣:“眾多人士經由獨立的和競爭的努力，能促使那些我們見到更會需要的東西出現。”〔12〕與行政行為類型多樣化一致的是行政管理方式和行政組織類型的創新。相比于傳統上單一的行政機關直接管理公務方式，發展為公務法人、公有商業公司、同行工會等多元主體的協同管理模式。行政主體的公務管理權力被更多地賦予私人、社會團體行使，公共行政占據現代行政的主流地位。這意味著法國在根本上完成了從“國家行政”到“公共行政”的轉型。行政管理模式的變革與創新也帶來了行政疆域的迅速拓展，“公共行政”、“服務行政”成為法國當代行政的代名詞。

三、單一到多元:行政監督的強化

法國行政法治變遷的另一個重要表現在于行政監督方式由單一走向多元，權力制約的廣度和深度與各權力主體所擁有的權力成正相關，從而形成權力監督體制與權力行使格局的均衡態勢。

(一)權力矯正:救濟方式的多元組合

“無救濟則無權利”，對公民因行政所遭受的損害進行救濟，實質上也是對違法和不當行政的一種矯正，構成行政監督的主要方式。在法國行政法上，權利救濟的途徑由單一的行政救濟發展為議會救濟、行政救濟、調解專員和訴訟救濟多元并存的格局，各救濟方式之間協調、互補，形成了一套健全有效的權利救濟體系。1．議會救濟。依據三權分立和權力制衡原則，作為立法機關的議會并不能直接干預政府權力的行使，但是基于議會的民意代表性，立法機關可以在一定程度和一定領域內對行政機關進行監督，而相對人可以利用這種監督作為損害的救濟手段。目前法國議會主要通過財政監督、不信任案、詢問和組織調查委員會四種形式對行政活動進行監督。前兩種監督形式帶有濃厚的政治色彩，不能作為相對人的常態救濟手段;后兩種方式的作用在于使議會了解行政活動的有關情況以及提醒、督促行政機關，程序本身并不帶有任何強制或制裁措施，更多地是依靠輿論監督的影響來引導行政機關為相對人提供補救。〔13〕2．行政救濟。行政救濟作為法國最為傳統的權利救濟方式在很大程度上是“部長審判制”的遺留物，即使現在法國的行政訴訟也規定了不少行政救濟的前置程序，例如行政損害賠償訴訟必須以行政機關的賠償決定作為受理案件的前提條件(公共工程合同賠償除外)。這種途徑的優點在于程序簡便快捷，便于相對人迅速獲得救濟，同時“它至少保證為雙方保留了一個在訴諸訴訟之前友好解決他們分歧的機會”，〔14〕為行政機關提供了一個自我糾錯的機會;弊端在于案件的裁判者是行政機關本身，難以保證獨立、公正。3．調解專員。法國的調解專員制度是借鑒了瑞典議會監察專員和英國議會行政監察專員的成果，它接受公民和法人對于行政機關違法和不良行政行為提起的申訴，在獨立調查的基礎上，通過調停、提出建議、提出報告等非強制方式來督促行政機關履行相應義務，為相對人提供救濟。法國行政調解專員制度是對其他權利救濟途徑的有益補充，它的優點在于協調與平衡了監督者與被監督者之間的權力對比。〔15〕4．訴訟救濟。訴訟作為相對人“權益保障的最后一道防線”在法國行政法上具有核心地位，行政法原則和制度基本上都是圍繞行政訴訟而建構的，許多具有影響力的判例也極大推動了法國行政法治的完善與發展。〔16〕總體而言，法國訴訟救濟制度具有如下三大特色:第一，行政審判受案范圍廣泛，采取多元標準確立屬于行政法院管轄的行政行為;第二，違法行政行為矯正方式多樣，采取越權之訴和完全管轄權之訴的訴訟類型化標準，相對人權益能夠得到全面補救;第三，訴訟程序上有充分保障，行政訴訟案件的判決一般要經過三次審查，即報告員小組的討論、政府專員的審查、判決法庭的討論，結合法律專家和行政專家意見的判決，使得判決質量有了可靠保障。因此可以說，在法國，行政法院是保護公民免遭政府權力肆意侵害的有力武器。

(二)權力預防:程序規則的雙向互補

公民對救濟權利的主張與行使是對行政活動進行監督的一種方式，但這種監督更多的是事后的一種參與權，并不能有效規制行政裁量的行使和行政決定的形成過程。因此，從行政過程論的角度而言，事先參與顯然優越于事后參與，預防性參與顯然優越于追懲性參與。事先參與和預防性參與能夠確保行政機關在作出行政行為之前，實現與公民之間的意見溝通，為公民接受不利的行政行為奠定了•110•研究生法學第28卷第2期〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕參見王名揚:《法國行政法》，北京大學出版社2007年版，第421～423頁。參見［英］L•戴維樂•布朗、約翰•S•貝爾:《法國行政法》，高秦偉、王鍇譯，中國人民大學出版社2006年版，第157頁。參見涂大海:“論構建我國行政監察專員制度”，中國政法大學2010年碩士學位論文，第32頁。例如前文所述的法國1889年的卡多(Cadot)案和1873年布朗柯(Blanco)案，除此之外還有1875年的PrinceNapoléon案否認了政治動機可以作為判斷政府行為的標準，1926年的Canal案使得總統制定的條例受行政法院管轄，1970年的CréditFoncierdeFrance案明確了行政指示的合法性，等等。諸如此類具有重要影響力的案件在法國行政法發展歷程上不勝枚舉。因此如果說法國屬于大陸法系國家，毋寧認為其行政法律制度更傾向于英美判例法系。心理基礎，將行政行為作出之后引起的社會震蕩減少到最低限度。〔17〕事先參與權主要體現為公民對行政程序的參與，建立和完善一套程序規則。除此之外，行政法治原則對于規范行政行為的權限、范圍、目的和程序也起到了關鍵作用。下文將以事前預防機制為主，就法國的行政法治原則和行政程序規則作一簡要梳理。法國的行政法治原則由最高行政法院發展為行政合法性原則。行政合法性原則要求行政機關必須依法行政，否則行政機關的決定就有被行政法院撤銷的危險。這里的“法”應采用廣義解釋，除了指憲法和法律，還指國際條約、法的一般原則、條例和判例。“與法律處于從屬地位的國家或警察國家相比，法國憲法的法律人把法國描述成文法治國家———國家必須服從法律。”〔18〕這也是國家主權理論讓位于國家法治理論的深刻體現。“依法行政”首先意味著行政機關的行為必須有法律的授權，超越權限的行為是無效的行政行為，相對人有法律上的抵抗權。對于行政主體來說，“法無明文規定即不得為”。其次，行政行為必須符合法律授權的目的、范圍、程序和幅度(主要針對裁量行政行為)。違反行政法治原則的行政行為將受到相應的制裁，包括行政行為的撤銷、無效以及行政主體或公務員的賠償責任等等。程序規則是行政法治原則的重要構成要素。法國雖然沒有統一的行政程序法典，程序規則分散于法的一般原則和個別法律法規的條文中，但是其程序制度的獨特性、完善性和有效性仍然令人側目:首先，法國基本程序規則中包括類似于美國行政法中的“聽證權利”。聽證規則要求行政機關在作出對相對人不利的決定之前，必須為相對人提供陳述事實和理由的機會。該規則由1945年著名的“特洛姆琵爾—格麗維亞夫人(DameTrompier－Gravier)”案確立。〔19〕其次，行政決定必須說明理由。法國1979年的法律規定了行政決定必須說明理由，書面理由應當包括法律根據和事實基礎，理由必須清楚、準確、充分，并能作為采取行政決定的基本依據，否則法院可判決行政行為因未說明理由而違法。〔20〕再者，行政決定的咨詢程序。依據行政決定的差異，咨詢程序也分為不同性質:任意咨詢、強制咨詢和必須遵守咨詢的意見。在很多情況下，法律規定行政機關并非一定要依據咨詢機關的意見做出行政決定，但是咨詢的環節不能省略，它構成行政程序合法性的基本要件。除上述程序規則以外，法律還規定了對質程序、辯護程序、協商程序、調查程序等基本程序規則，它們共同構成了法國行政程序法治化的基本標志。

(三)權力規制:行政主體賠償責任的擴張

正如前文所述，伴隨法國傳統主權理論衰落的是國家賠償主權豁免理論的擯棄，同時行政賠償由單一的國家責任主體發展為國家與公務員并存的二元責任主體。與此相適應的是行政賠償范圍的迅速擴張，從最初的國家原則上不負賠償責任，發展到國家幾乎承擔全部行政賠償責任，使得法國現行的行政賠償制度在歐美發達國家中始終居于領先地位。這主要體現在三個方面:首先，從賠償的對象上看，除非有法律明文規定，或者最高行政法院的判例確認行政主體不負賠償責任外，其他所有領域的行為都屬于行政賠償的對象。目前法國只對政府行為等少數領域的行為規定不承擔賠償責任，但是這些領域的行為受到行政法院的嚴格限制，防止國家責任豁免的擴張。其次，從產生責任的基礎上看，由單一的過錯責任理論，發展為過錯、過錯推定和無過錯并存的責任格局，根據行政行為的不同性質選擇適用不同的過錯理論。最后，從賠償范圍上看，由單純的物質損害賠償發展到物質、精神損害都予以賠償。這主要是通過1964年的“公共工程部長訴Letisserand”案所擴張的行政賠償范圍范圍來實現的。

四、法國行政法治變遷中的二元變量及理論啟示

在法國行政法治的變遷和轉型過程中，其行政法體系蘊含了對傳統公法理論基礎的解構和當前公法基本觀念的建構兩個方面。這兩方面共同構成法國行政法治變遷中的二元變量，它們之間的張力、協調與平衡不斷推動著法國行政法基本原則和制度的轉型與重構。而這種變量的演繹過程和塑造力可以為我國行政法治建設帶來重要啟示。

(一)二元變量:法國公法理論基礎的解構與建構

公法理論基礎內在變量的二元性是法國行政法理論變遷的重要構成要素之一，除此之外，這種二元特征還體現在公法關系、公法主體和公法行為等方面。〔21〕就公法理論基礎的二元變量而言，主要集中于權力歸屬主體、權力行使目的和權力組成結構三要素之上。首先，在權力歸屬主體上，法國封建時代延續古羅馬“治權”理念，16世紀的博丹將主權界定為君主的私有物。君主是主權的象征，擁有“治權”和“保護權”(postestas)的雙重權力，這兩種權力結合成君主這一職位所固有的命令的權力，這種權力具有法律上的效力。〔22〕法國大革命取消了封建王權地位，國家主權由君主轉移到抽象意義上的民族國家手中。雖然這種“治權”的變化只是一種“新瓶裝舊酒”———權力歸屬主體的轉換，但是君主治權理念的解構和民族國家主權理論的建構使得資產階級民主法治理念開始嶄露頭角，這無疑是具有革命意義的。19世紀末以來，隨著國家法治理念和民主代議制的深入發展，國家權力的歸屬主體再一次經歷了從抽象意義的國家到人民大眾的轉換。人民享有國家一切權力，通過代議民主制將權力授予國家機關行使，但是國家機關權力的行使應當受到法治原則的制約。這又是在國家主權理論基礎之上，對人民主權理論的艱難建構，徹底顛覆了古羅馬的“治權”理念。權力歸屬主體的二元性特征所帶來的直接影響是法國的中央集權制逐漸松動，分權制和民主制大行其道，國家主權豁免理論也無可避免地被擯棄等等。其次，在權力的行使目的上，這種二元變量的演進更為顯著。19世紀前半期，法國公法理論流行的是拉菲利埃(EdouardLaferriere)、貝泰勒米(HenryBerthelemy)等人提出和發展的“公共權力理論”。公共權力理論雖然仍以古羅馬“治權”概念為基礎，但是對治權的完全不受約束進行了一定程度的矯正，例如將國家行為區分為權力行為和管理行為，權力行為應當受到法律規范和司法審查，這實質上是賦予了國家一定的法律責任。〔23〕19世紀70年代，狄驥所創立的實證主義社會法學對國家主權理論進行了徹底的批判。他不僅取消了主權觀念，建立了客觀法的規范，國家應當受到法治原則的制約，而且提出了“公務學說”，即統治者行使權力的基礎是維持社會秩序和穩定，對社會進行干預的各種行政活動的目的在于為公民提供各種服務，保障人民社會生活的安全。〔24〕狄驥各種學說的前提是對“公共權力理論”的解構，而國家法治原則和“公務學說”的提出又是在傳統理論基礎之上的全面建構，這種二元變量的內在特征在于它們本身始終處于一種相互博弈、協調直至平衡的過程中。權力行使目的二元性特征在法國行政法治變遷中的主要表現為“統治行政”轉型為“服務行政”、行政與公務觀念的重塑、行政疆域的拓展等諸多方面。最后，對于權力的組成結構，公法理論基礎的二元性特征主要體現為政府權力形態的三次轉型。從歷史的角度考察，政府權力形態基本包括了專制政府、放任政府、全能政府和有限政府四種結構形態，而且遵循了從專制到放任、再從全能到有限的過渡規律。〔25〕由于法國在歷史上已經經歷并完成了上述政府權力形態的轉型，因此其公法理論基礎中的權力組成結構必然發生相應的變化，即是在前一種政府類型解構的基礎之上，全面建構新一層次的政府權力形態。這種權力組成結構的二元特征，不僅使得法國對政府權力的規制機制更為成熟與完善，而且也開辟了多元化的公民權利救濟渠道。

(二)理論啟示:當代中國行政法治的轉型與重構

我國當前處于社會轉型和政治體制改革的活躍時期，而以政府體制改革為重點的中國行政法治改革也處于劇烈轉型的大背景之下:行政理念由權力主導的國家行政轉變為公共行政、服務行政;行政體制由單一的中央集權制發展到多元化的行政組織類型;行政法范式也由以行政權力為中心轉變為以公共利益為中心。〔26〕法國行政法變遷的經驗表明:任何行政法治理念都并非先驗和既定的，而是依據社會經濟轉型以及行政法治實踐循序漸進的。順應社會潮流對行政法基本理論和制度進行相應的改革設計，將有助于實現行政法治狀態下的國家權力與公民權利的協調平衡，并推動民主政治機制的逐步完善與鞏固。基于此，中國行政法治的改革是大勢所趨、不可逆轉的。筆者認為，可以著眼于下述三方面的治理經驗，加以調整和優化，從而建立和實現以國家、社會、公民的合作互動為根本取向的中國行政法治發展道路。

1．行政權力的監督———國家法治原則。近代以來，國家法治原則貫穿于法國國家權力結構變遷和行政理念轉型的始終。法治原則在法國的實踐經驗表明，其應當包含如下構成要素:從內在理念上講，法治追求法律至上和法的統治，任何社會主體(包括政府)都應當接受并服從法律所確立的權利義務規范;從外在結構上看，法治應當是立法、司法、行政“三位一體”、“制衡互補”的共生平衡機制，主要體現為“立法至上”、“司法擴張”和“依法行政”的法治現象與趨勢;從監督保障上看，法治不僅要求國家權力之間的自律約束，而且應當建立外部監督控權機制。同時，當公民個人權利受到侵害時，有向國家尋求救濟和請求賠償的權利。衍生于現代法治思維的國家法治原則應構成行政權運行過程中的最高準則，因為行政的合法性與正當性并非來源于政府的權威和單向的“命令———服從”式的行政法模式，而是來源于行政主體及其行政行為契合體現國民意志的法律規范所確立的基本精神和行為準則。正因如此，作為國家法治原則核心的依法行政原則仍然是自行政法誕生以來的經久不衰的話題。具體而言，這一原則所確立的行政權運行的基本準則如下:其一，主體的合法性。享有國家行政權的組織和個人應根據法律組建并依法取得行使行政權的資格。其二，職權的合法性。依據“越權無效”原則，僭越權限的行政行為應歸于無效。因此行政主體應當在法定的權限、地域、事項范圍內行使行政權力，不得超越職權和濫用職權。其三，程序的合法性。行政法上的正當程序原則不僅要求行政主體在行政過程中遵循法律法規預設的步驟、時限和順序，而且應當履行告知、聽取申辯、說明理由等基本義務，同時為相對人提供事后救濟途徑。

2．行政理念的轉型———管理行政到服務行政。法國行政法理論基礎由傳統的“公共權力論”向現代“公共服務論”的變遷實際上代表了政府治理理念由“管理行政”向“服從行政”的轉型。“管理行政理念主張:管理公共事務的最優選擇，是由國家直接運用行政權力實現行政目標。政府進行全權管理，結果造成政府規模大，事務雜，成本高，效能低。”〔27〕而服務行政理念主張政府存在的首要目的是為社會和民眾提供服務，以提供優質公共產品和提高服務效能為基本宗旨。為了保障和改善服務水平，政府與公眾需建立有效的溝通與合作機制，以傾聽民聲、理解民意為根本取向。從管理行政理念到服務行政理念，實質上包含了三個層次的變化:第一，行政目標的轉變。從傳統的“效率優先、公平其次”或者“效率優先、兼顧公平”轉變為“公平優先、效率其次”，這意味著公平與效率在價值序列的位階中發生了根本轉變，保障相對人合法權益、實現社會公平正義成為行政的宗旨。第二，行政權特征的變化。行政權從傳統的“單方性、強制性”走向“說服性、協商性”，行政強制執法的色彩日益淡化，“非權力行政”逐漸增長。第三，行政職能的替代。行政職能由傳統的“無所不包、無所不能”轉變為“職能替代、職責限定”。由于將非政府組織、地方團體、公民個人等引入公權力分配領域，更多的政府職能由社會力量代替行使，更廣的社會經濟領域由公眾和團體自主管理、自由決策。目前我國應加快完成行政治理觀念由管理到服務的轉變，形成以公共行政、服務行政為主導，以國家行政為輔助的多元治理格局。

3．權力約束機制的重構———多元控權模式。傳統行政法的控權方式是一種嚴格規則主義的控權模式，這種控權模式的弊端在于:著眼于行政行為的結果而忽視行政行為的形成過程;注重實體法規則的制定而忽略了程序規則的設定;行政法實體規則被等同于行政管理權力的來源，忽視行政目標的合法性和行政手段的適當性。〔28〕而現代權力控制機制更傾向于一種過程性的、多元性的控權模式:第一，權力的目標性控制。這主要是通過行政實體法限定行政權力行使的目標、范圍和幅度，以防止行政主體超越和濫用職權。第二，權力的過程性控制。通過行政程序規則的設定，將行政權力納入到程序法治的軌道上來，行政決定的形成過程必須符合一系列程序制度和原則。這種程序規則并不是對實體法規則的一種補充，而應當發揮行政權力規制的主導作用。第三，權力的責任性控制。違法或不適當的行政行為應導致相應的法律后果，包括無效、撤銷、補正、責令履行職責、行政賠償等等。這就要通過強化和完善行政復議機制、行政訴訟機制以及國家賠償機制來實現對相對人的權利救濟。第四，權力的民主性控制。民主協商理念是當代行政的一大特色，與傳統行政的“命令———服從”關系不同，民主協商行政主張行政主體與相對人的意思溝通，雙方處于平等對話、自由協商的關系中。這種行政方式對相對人而言具有更強的選擇性和可接受性，從而減少了行政權力行使的阻力和障礙，因此被廣泛運用于行政契約、行政指導等領域。除了上述主流權力控制方式外，多元控權模式還包括輿論監督控制、層級監督控制、道德紀律控制等等，這里不再一一贅述。我們有理由相信，隨著行政法治實踐的不斷深化以及行政監督方式的不斷創新，行政權力規制模式的多元化特征將會日益凸顯。

作者：彭華單位：中國政法大學法學院憲法學與行政法學專業2011級碩士研究生