行政法治下有組織犯罪防治分析范文

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一、內(nèi)涵解讀：行政執(zhí)法和行政執(zhí)法體制改革

﹙一﹚行政執(zhí)法

在我國，行政執(zhí)法的概念不是很明確，不同學(xué)者對行政執(zhí)法的認(rèn)識存在差異。有觀點(diǎn)認(rèn)為行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)的一切行政行為，它包括了全部的執(zhí)行憲法和法律的行為，既包括中央政府的所有活動，也包括地方政府的所有活動，其中有行政決策行為、行政立法行為以及執(zhí)行法律和實(shí)施國家行政管理的行政執(zhí)行行為［1］，這種行政執(zhí)法包括了行政立法和司法活動。另有觀點(diǎn)認(rèn)為行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為。“行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為，是主管行政機(jī)關(guān)依法采取的具體的直接影響相對一方權(quán)利義務(wù)的行為?！保?］這種行政執(zhí)法主要是指具體行政行為，與行政立法是相區(qū)別的。還有觀點(diǎn)認(rèn)為行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員為了實(shí)現(xiàn)國家的管理目的，依照特定職權(quán)和法定程序，適用法律、法規(guī)、規(guī)章，運(yùn)用相關(guān)行政權(quán)對行政相對人和特定的行政事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查的活動。如“行政執(zhí)法是指各級行政機(jī)關(guān)以及依法取得行政權(quán)的其他組織依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對行政相對人采取的影響其權(quán)利義務(wù)，以及對行政相對人行使權(quán)利、履行義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為?！保?］筆者傾向于采納第三種最狹義的定義。行政從依靠個人意志進(jìn)行管理走向執(zhí)法是一質(zhì)的飛躍，是中國社會從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的必然要求，是從全能政府、人治政府向有限政府、法治政府變革的題中應(yīng)有之義。行政執(zhí)法不是簡單地落實(shí)和執(zhí)行法律的過程，而是可以看做一個擺正權(quán)力與法律、權(quán)力與權(quán)利關(guān)系以及同等看待實(shí)體與程序、合法與合理的過程。行政執(zhí)法的實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為要有法律根據(jù)，受法律規(guī)范制約。

﹙二﹚行政執(zhí)法體制改革

行政執(zhí)法體制改革已成為深化政府管理體制改革的一項(xiàng)十分重要而緊迫的任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法規(guī)范化的重要前提。有學(xué)者指出：“當(dāng)前推進(jìn)依法治國、依法行政，提高行政執(zhí)法水平，關(guān)鍵是要對現(xiàn)行行政執(zhí)法體制進(jìn)行改革。……改革現(xiàn)行行政執(zhí)法體制的近期目標(biāo)是：按照合法、高效、公正、廉潔的原則，對行政執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范、約束，整頓行政執(zhí)法秩序；解決人民群眾關(guān)心的不執(zhí)法、亂執(zhí)法的問題?！保?］行政執(zhí)法體制的基本要素包括三部分：一是主體體系；二是運(yùn)行機(jī)制；三是保障制度等。這三個部分的基本要素是一個有機(jī)整體。行政執(zhí)法體制其實(shí)規(guī)定了誰來執(zhí)法、如何執(zhí)法和執(zhí)法范圍等問題，規(guī)定了行政執(zhí)法權(quán)的結(jié)構(gòu)方式、運(yùn)行方向和機(jī)制等，為行政執(zhí)法提供了制度性和機(jī)制性保障。行政執(zhí)法體制改革就是從以上三個部分進(jìn)行改革，行政執(zhí)法體制的運(yùn)行狀況如何決定著行政執(zhí)法作用的發(fā)揮。依據(jù)不同行政執(zhí)法主體，行政執(zhí)法體制可以分為公安行政執(zhí)法體制、工商行政執(zhí)法體制、稅務(wù)行政執(zhí)法體制、海關(guān)行政執(zhí)法體制、環(huán)保行政執(zhí)法體制等等，不同主體的行政執(zhí)法體制與所在部門的職能狀況相關(guān)。行政執(zhí)法體制與行政體制、行政管理體制是一組相關(guān)概念。行政體制是一個上位概念，統(tǒng)制著行政管理體制和行政執(zhí)法體制。行政管理體制的外延要大于行政執(zhí)法體制，但在針對行政相對人這一特定對象上，二者具有統(tǒng)一性。故在社會管理范籌，行政管理體制是等同于行政執(zhí)法體制的，二者密不可分。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，革新行政執(zhí)法體制，整合行政執(zhí)法資源，理順行政執(zhí)法關(guān)系，這是實(shí)現(xiàn)行政體制改革目標(biāo)的客觀要求，也是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的題中應(yīng)有之義。當(dāng)前，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，首先應(yīng)當(dāng)改革行政執(zhí)法體制。

二、關(guān)系厘清：行政執(zhí)法與有組織犯罪防治二者之間的重要關(guān)聯(lián)

改革和完善行政執(zhí)法體制是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是依法治國的重要環(huán)節(jié)之一。行政執(zhí)法體制的改革成效直接影響到行政管理體制改革的成敗和依法治國的進(jìn)程?？梢哉f，行政執(zhí)法體制改革和完善與行政管理、經(jīng)濟(jì)管理、社會管理等工作領(lǐng)域是息息相關(guān)，存在相輔相成的關(guān)系。而防治有組織犯罪是一個系統(tǒng)工程，離不開國家的行政管理、經(jīng)濟(jì)管理和社會管理等工作的共同配合和相互支持。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，一個科學(xué)有效的行政執(zhí)法體制是防治有組織犯罪的制度基礎(chǔ)。從政治防治途徑來說，有效的行政執(zhí)法是防治有組織犯罪的必要手段，有效的行政執(zhí)法體制是推進(jìn)有組織犯罪防治工作順利開展的必要保障。

改革和完善行政執(zhí)法體制可以保障行政執(zhí)法活動的順利進(jìn)行，依法運(yùn)用法律、法規(guī)規(guī)定的強(qiáng)制手段來迫使行政相對人作出一定行為或不作出一定行為。在法定的權(quán)限內(nèi)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以依法對有組織犯罪組織的原始形態(tài)實(shí)施監(jiān)督檢查，并根據(jù)違法事實(shí)，處以申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰等行政處罰。對逾期不履行行政處罰決定的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制執(zhí)行或申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。比如，根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰條例》規(guī)定，受罰款處罰的當(dāng)事人拒絕罰款的，公安機(jī)關(guān)可以處以15日以下的拘留，罰款仍應(yīng)執(zhí)行；根據(jù)《中華人民共和國商標(biāo)法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：對侵犯注冊商標(biāo)專用權(quán)的相對人，工商行政機(jī)關(guān)可以依法責(zé)令其立即停止銷售，或者消除現(xiàn)存商品上的侵權(quán)商標(biāo)。根據(jù)有組織犯罪發(fā)展過程，當(dāng)有組織犯罪組織的原始形態(tài)的勢力發(fā)展到一定規(guī)模后，它們往往會采用暴力壟斷性犯罪手段攫取非法利益，如通過暴力、威脅手段，在批發(fā)、零售等市場強(qiáng)買強(qiáng)賣；在貨運(yùn)、客運(yùn)等行業(yè)，強(qiáng)迫他人接受所謂的服務(wù)；在工礦企業(yè)、公共娛樂等場所，收取保護(hù)費(fèi)，敲詐勒索［5］。在一些地方，如果沒有黑惡勢力的允許，建筑工地就不能開工，娛樂場所就無法經(jīng)營，市場就無法營業(yè)。此外，他們充當(dāng)打手、殺手，有的專門看護(hù)地下賭場、色情娛樂場所，充當(dāng)保鏢［6］。這些犯罪行為嚴(yán)重侵害了群眾利益，對行政執(zhí)法提出了新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，黑惡勢力之所以敢于肆無忌憚地從事犯罪活動，擾亂社會秩序，侵害公共利益，其要害在于它們的行為沒有受到有效制裁，以致它們錯誤認(rèn)為借助金錢、暴力、威脅、恫嚇、騷擾等手段就可以隨意超越法律的界限，達(dá)到組織犯罪的經(jīng)濟(jì)目的和政治目的。這種無視法律權(quán)威的態(tài)度直接推高了有組織犯罪原初組織的囂張氣焰，促使它們無所不為，無所不敢為。針對于此，只有發(fā)揮行政執(zhí)法的強(qiáng)制性，沉重打擊黑惡勢力的囂張氣焰，才能從根源上消除有組織犯罪的滋生土壤。具有強(qiáng)制性的行政執(zhí)法行為可以直接查處和打擊有組織犯罪，讓有組織犯罪及其成員無法遁形。更重要的是，行政執(zhí)法可以根據(jù)法律規(guī)定，對有組織犯罪實(shí)行財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)，或?qū)ζ涑蓡T實(shí)行限制人身自由。這樣強(qiáng)制，既可以避免社會經(jīng)濟(jì)秩序的進(jìn)一步惡化，也可以及時挽回部分經(jīng)濟(jì)損失或讓受害人獲得經(jīng)濟(jì)賠償。

同時，行政執(zhí)法的內(nèi)容具有廣泛性，改革和完善行政執(zhí)法體制可以更好地履行應(yīng)有的行政職責(zé)。在執(zhí)法方面，橫向上包括公安、財(cái)政、金融、環(huán)境、勞動、工商、稅務(wù)、城管等各個行業(yè)的法律規(guī)范。這些法律規(guī)范是行政執(zhí)法的基礎(chǔ)和依據(jù)。以此為前提，行政執(zhí)法體制的改革和完善可以使行政執(zhí)法形成對有組織犯罪全方位的監(jiān)管，從各個渠道收集相關(guān)犯罪信息，并及時加以匯總和處理，從而對不同領(lǐng)域的有組織犯罪實(shí)行綜合監(jiān)管。比如公安行政檢查中的一般檢查可以查驗(yàn)戶口、查驗(yàn)駕駛證、查驗(yàn)護(hù)照、查驗(yàn)行車證、查驗(yàn)持槍證等；可以實(shí)地巡邏檢查、防火檢查等；特別檢查可以對行政相對人的人身、住宅、信件及特殊物品進(jìn)行檢查等；督促自查可以督促行政相對人進(jìn)行防火、防盜的自我檢查。另外，行政執(zhí)法手段和形式具有廣泛性，手段包括行政命令、行政處理、行政檢查、行政執(zhí)行等，這些手段保證了行政執(zhí)法監(jiān)管的全覆蓋。每種手段又有各種不同的形式，包括決定、決議、指示、公告、通告、批復(fù)、處分、處罰、獎勵等，這些形式保證了行政執(zhí)法監(jiān)管的有效性。行政執(zhí)法的廣泛性有利于及時監(jiān)管有組織犯罪及其成員的活動，從日常行政執(zhí)法過程中分析發(fā)現(xiàn)犯罪行為信息。當(dāng)前，有組織犯罪組織所實(shí)施的主要犯罪包括：暴力犯罪、犯罪、涉槍犯罪、偷渡、販賣人口、洗錢犯罪等［7］，這些犯罪涉及多個行政執(zhí)法工作領(lǐng)域。并且，有組織犯罪組織為了獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益，常常注冊正式的公司和企業(yè)，以合法的法人身份出現(xiàn)，犯罪活動向合法經(jīng)營領(lǐng)域滲透，如服務(wù)行業(yè)、貿(mào)易行業(yè)、金融行業(yè)、建筑行業(yè)、批發(fā)行業(yè)等。另外，有組織犯罪組織及其成員傾向于以合法名義為掩護(hù)來行違法犯罪之實(shí)，所涉及的關(guān)系網(wǎng)并非一朝一夕所能建立，持續(xù)時間相當(dāng)長，犯罪時間跨度大，取證難度較大?？傊?，面對日益隱蔽化、網(wǎng)絡(luò)化和產(chǎn)業(yè)化的有組織犯罪組織，只有改革和完善行政執(zhí)法體制，使行政執(zhí)法更有效率，職能更加突出，加大行政執(zhí)法日常有效的監(jiān)管范圍，形成行政執(zhí)法的管理網(wǎng)絡(luò)，才能更有利于將有組織犯罪扼殺在雛形之中。

三、問題反思：行政執(zhí)法特別是公安行政執(zhí)法過程中存在的問題

公安機(jī)關(guān)是當(dāng)前防治有組織犯罪的主要部門之一，公安機(jī)關(guān)是國家重要的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，既承擔(dān)著國家行政管理職能，同時又具有刑事偵查職能，是“行政與司法的結(jié)合體”［8］。公安行政執(zhí)法權(quán)包括公安行政處罰權(quán)、公安行政強(qiáng)制權(quán)、公安行政檢查權(quán)、公安行政許可權(quán)等。長期以來，公安機(jī)關(guān)在打擊和預(yù)防有組織犯罪方面發(fā)揮了重要作用。我國也一直致力于公安行政執(zhí)法體制的改革和完善，取得了很大成績，但與社會需要和民眾的期待還有很大距離，行政執(zhí)法體制包括公安行政執(zhí)法體制現(xiàn)狀仍然問題重重，一些深層次矛盾和問題尚未有效解決和革除。這些問題主要表現(xiàn)在下面幾個方面。

﹙一﹚重運(yùn)動式執(zhí)法，輕一貫式執(zhí)法；重社會防衛(wèi)，輕人權(quán)保障

運(yùn)動式執(zhí)法，是指行政主體在一定時間內(nèi)集中力量對社會存在的某種行政違法行為“從重、從快、從嚴(yán)”地進(jìn)行專項(xiàng)整治的執(zhí)法方式。這種執(zhí)法是一種注重社會防衛(wèi)的思維模式，常常重打擊，而不注重保障犯罪嫌疑人與犯罪人權(quán)利的保障和救濟(jì)。一貫式執(zhí)法是指執(zhí)法主體按照法律規(guī)定的職責(zé)經(jīng)常的常態(tài)勢執(zhí)法。一貫式執(zhí)法模式將執(zhí)法經(jīng)?；?、常態(tài)化，是一種嚴(yán)格依法執(zhí)法、依法行政的執(zhí)法模式，這種執(zhí)法方式是一種法治思維模式，有利于犯罪嫌疑人和犯罪人權(quán)利的保障和救濟(jì)。運(yùn)動式執(zhí)法的執(zhí)法模式概括為：震驚社會的重大惡性事件發(fā)生……上級領(lǐng)導(dǎo)重要批示———有關(guān)部門緊急部署———執(zhí)法人員轟轟烈烈、聲勢浩大的檢查、處罰行動一總結(jié)彰、宣布專項(xiàng)整治活動取得豐碩成果。刑事執(zhí)法活動中，以嚴(yán)打最為典型；而在行政執(zhí)法活動中，則通以集中檢查、專項(xiàng)整頓、專項(xiàng)執(zhí)法等形式出現(xiàn)［9］。這種方式容易造成寬嚴(yán)失當(dāng)?shù)脑綑?quán)管理，而且形成一種奇怪的現(xiàn)象：問題發(fā)生之前，是‘政府最小化’狀態(tài)，政府對市場上發(fā)生的破壞游戲規(guī)則行為聽之任之，無所作為；問題發(fā)生之后，是‘政府最大化，狀態(tài)，政府幾乎耗費(fèi)所有的資原去應(yīng)對某問題，整個市場規(guī)則為此停擺，政府與市場都付出了太多的代價(jià)［10］。“運(yùn)動式執(zhí)法的臨時性、運(yùn)動性和反復(fù)性特點(diǎn)與法治的穩(wěn)定性、確定性公平性要求背道而馳。運(yùn)動式行政執(zhí)法使執(zhí)法者疲于應(yīng)付運(yùn)動，怠于平時執(zhí)法，它是一種“事前疏于監(jiān)管、事后矯枉過正”的執(zhí)法方式，導(dǎo)致行政執(zhí)法的選擇性、隨意性和形式主義，助長了違法者的投機(jī)心理，使違法行為屢禁不止。這種執(zhí)法方式常常使有組織犯罪組織做大［11］。行政執(zhí)法是經(jīng)常性的行為，需要常抓不懈，而不是進(jìn)行“救火式的整治”。隨著我國法治社會建設(shè)的不斷推進(jìn)，我國行政執(zhí)法急需從運(yùn)動式執(zhí)法向制度性常態(tài)式即一貫式執(zhí)法轉(zhuǎn)變，從社會防衛(wèi)思維向加強(qiáng)人權(quán)保障思維轉(zhuǎn)變。

﹙二﹚執(zhí)法權(quán)責(zé)設(shè)置沖突以及違法執(zhí)法

由于過去的機(jī)構(gòu)及其職責(zé)設(shè)置不甚清晰，而且新舊體制交替過程中行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分配尚未嚴(yán)格依法規(guī)范，以致現(xiàn)行行政執(zhí)法體制仍存在著執(zhí)法部門設(shè)置過多、過濫，職權(quán)不清、責(zé)任不明，多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法的現(xiàn)象。執(zhí)法機(jī)關(guān)之間條塊分割，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，職權(quán)交叉重疊現(xiàn)象較為嚴(yán)重。執(zhí)法權(quán)責(zé)設(shè)置沖突既體現(xiàn)為橫向上的沖突，也體現(xiàn)為縱向上的沖突；既體現(xiàn)為積極的沖突，也體現(xiàn)為消極的沖突。橫向上的沖突是指部門間的執(zhí)法沖突。要是在涉及多個部門管理的領(lǐng)域，如食品生產(chǎn)管理方面，質(zhì)監(jiān)、工商、藥監(jiān)、衛(wèi)生等幾個部門之間往往各自為政，盡管國務(wù)院對職能進(jìn)行了調(diào)整，但在很多方面沒有調(diào)整到位，還存在不斷爭執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)象，造成管理上的混亂和漏洞。比如2009年以前的《食品衛(wèi)生法》就沒有提到食品監(jiān)管問題［12］。縱向上的沖突是指上下級執(zhí)法部門的執(zhí)法沖突。許多上下級執(zhí)法部門之間沒有明確的職責(zé)分工，有利爭著管，無利相互推。積極沖突是指各執(zhí)法機(jī)關(guān)之間爭奪執(zhí)法權(quán)，造成多頭執(zhí)法或多層執(zhí)法，形成執(zhí)法“密集地”；消極沖突是指各執(zhí)法機(jī)關(guān)之間相互推諉，造成執(zhí)法不力，執(zhí)法不作為，棄法定職責(zé)，放縱違法行為，形成執(zhí)法“空白地帶”。尤其突出的是公安行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員的不作為。比如，部分公安執(zhí)法人員在行政執(zhí)法活動中背離法律規(guī)定，徇私枉法，辦人情案、關(guān)系案，漠視人民群眾的利益需求，根據(jù)不同執(zhí)法相對人有選擇性地執(zhí)法。這種行政不作為行為為有組織犯罪及其違法行為的蔓延提供了機(jī)會。

﹙三﹚功利式執(zhí)法導(dǎo)致部分執(zhí)法權(quán)變異

為了緩解本財(cái)政壓力，一些公安行政執(zhí)法部門熱衷于“執(zhí)法創(chuàng)收”，部分行政機(jī)關(guān)層層下達(dá)罰款指標(biāo)現(xiàn)象，公安執(zhí)法人員通過各種手段搞“創(chuàng)收”，把執(zhí)法當(dāng)作一種創(chuàng)收的手段，以罰代管，以罰代法。一些黑惡勢力就是以幫助公安執(zhí)法人員完成“創(chuàng)收”為名，獲得生存空間，為了投桃報(bào)李，公安執(zhí)法則對黑惡勢力“睜一只眼，閉一只眼”。更進(jìn)一步，一些公安執(zhí)法人員干脆直接入股黑惡勢力開辦的公司，分享經(jīng)營收益，顯然，這種執(zhí)法創(chuàng)收行為不能不引起我們的高度重視。﹙四﹚執(zhí)法監(jiān)督渠道不通暢改革開放以來，我國先后制定了一批有關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和守法方面的法律、法規(guī)，一個具有中國特色的多元化行政執(zhí)法監(jiān)督體系權(quán)力制約機(jī)制正在形成，這對督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政，高執(zhí)法水平，發(fā)揮了重要作用。但我們也應(yīng)清醒地看到我國的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制還不完善，監(jiān)督的實(shí)效不佳，我國的行政執(zhí)法監(jiān)督涉及人員多、范圍大，主體、客體、對象復(fù)雜，包括人大監(jiān)督、政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等，但并不是“人員多”就“力量大”，還存在很多薄弱環(huán)節(jié)。由于目前我國行政管理體制正處在轉(zhuǎn)變時期，行政執(zhí)法內(nèi)外各種監(jiān)督之間的關(guān)系還沒有理順，各種監(jiān)督主體程度不同地存在監(jiān)督權(quán)限、范圍、方式、程序等不夠明確、不規(guī)范的問題，彼此又缺乏有效聯(lián)系和溝通，工作中往往各自為政，尚未形成一個嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、科學(xué)高效的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和規(guī)范的責(zé)任追究制度，往往出現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、監(jiān)督疲軟、督不到位、監(jiān)督權(quán)虛置、救濟(jì)渠道不暢等問題。這是當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的一個不可忽視的現(xiàn)實(shí)問題。

四、路徑思考：有組織犯罪防治的行政法治對策

﹙一﹚思想理念上：樹立社會防衛(wèi)與人權(quán)保障并重的法治理念

長期以來，我國刑事立法和司法的重要目標(biāo)一直是控制犯罪。自20世紀(jì)80年代以來“嚴(yán)打”的刑事政策就成為我國打擊有組織犯罪的基本策略。雖然2005年社會各界逐漸接受“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策觀念之后，我國反有組織犯罪刑事政策的主要傾向仍然是嚴(yán)懲，正是這種嚴(yán)懲使得我們的司法機(jī)關(guān)一直延續(xù)運(yùn)動式思維，在各種“嚴(yán)打”和“打黑除惡”的專項(xiàng)斗爭中，短期內(nèi)出于政績的考量，在立法和司法實(shí)踐中常常出現(xiàn)過分降低有組織犯罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)以及人為拔高各種犯罪組織的犯罪構(gòu)成要素等情況。部分地方司法機(jī)關(guān)過分關(guān)注“打黑除惡”對社會防衛(wèi)的效果，而對人權(quán)保障問題關(guān)注不夠，漠視甚至忽視人權(quán)保障，從而造成對公民權(quán)利的極大侵害。這種以犧牲公民個人權(quán)利和自由為代價(jià)的防衛(wèi)社會的作法正是法治社會所不能允許的，同時也是人們所詬病的地方。這種問題彰顯了我們在執(zhí)法實(shí)踐中沒有把個人權(quán)利和自由問題放在一個足夠重要地位的思想理念。因此，這種以犧牲個人權(quán)利與自由為代價(jià)的執(zhí)法，最終會帶來對法治的破壞甚至更為嚴(yán)重的后果。社會防衛(wèi)和人權(quán)保障是現(xiàn)代法治社會應(yīng)當(dāng)確立的刑事政策以及刑事執(zhí)法理念，盡管這二者在執(zhí)法和司法實(shí)踐中不可避免地發(fā)生沖突，但是現(xiàn)代法治國家在打擊犯罪過程中應(yīng)遵循的普識性原則就是維系保障人權(quán)與防衛(wèi)社會之間的總體平衡。法治要求政府依法行政，遵守和執(zhí)行事先公布并體現(xiàn)人民意志和反映人民利益的法律。政府的權(quán)力，從設(shè)置、運(yùn)行、監(jiān)督，都要在法律的規(guī)范之下，以保障權(quán)力取得和運(yùn)行不偏離保護(hù)公民權(quán)利和促進(jìn)公民利益的目標(biāo)。在英美法系國家，向來以追求人權(quán)至上為其執(zhí)法理念，不允許以社會防衛(wèi)的需要過多地妨害公民個人的權(quán)利和自由。實(shí)踐證明，有組織犯罪形式很難依靠個人的力量進(jìn)行預(yù)防，只有通過國家的合法暴力才能予以有效預(yù)防和打擊。因此，在防治有組織犯罪方面，不能過分地強(qiáng)調(diào)社會防衛(wèi)的功能，否則，就會造成人權(quán)保障功能的弱化和虛化。防治有組織犯罪要用文明手段和法律手段。運(yùn)用法律手段，就得遵循法治的基本原理，必須將包括犯罪人、被害人、證人等多元主體在內(nèi)的全體公民的基本權(quán)利納入法律保障的范圍之內(nèi)。通過法律機(jī)制和法律手段，遵循法治理念和精神，對有組織犯罪依法預(yù)防和打擊，在強(qiáng)化社會防衛(wèi)的同時，將人權(quán)保障放在更加突出的位置，不可從一個極端走向另一個極端，這應(yīng)成為我國有組織犯罪防治的基本的法治觀念。

﹙二﹚執(zhí)法策略上：貫徹打防并舉、重在預(yù)防的法治策略

眾所周知，長期以來我國在犯罪本質(zhì)的認(rèn)識上都是孤立的個人反對統(tǒng)治階級的斗爭，既然犯罪個人對全體公民的斗爭，那么出于對全體公民的保護(hù)，國家有必要動用整個國家的力量來進(jìn)行懲罰。在這種觀念之下，刑罰被看成是治理犯罪的唯一手段，也是當(dāng)然手段。這樣對于具有嚴(yán)重社會危害性的有組織犯罪予以嚴(yán)厲打擊就是理所當(dāng)然的了。因此，對于有組織犯罪的預(yù)防基本上沒有受到足夠的重視。所謂的預(yù)防不過是寄望于嚴(yán)厲刑罰的威嚇罷了。在預(yù)防犯罪與懲罰犯罪方面，我們究竟是應(yīng)該側(cè)重預(yù)防還是側(cè)重懲罰犯罪？近30年來的治理有組織犯罪的司法實(shí)踐表明，有組織犯罪并沒有得到有效地控制。這與我國在控制有組織犯罪方面重打擊而輕預(yù)防的觀念有關(guān)，根據(jù)國外有關(guān)國家治理有組織犯罪的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，在懲罰控制有組織犯罪時，那種僅僅注重懲罰而輕預(yù)防的作法不利于對有組織犯罪的控制。只有注重預(yù)防才是控制有組織犯罪的根本之策。我國對于有組織犯罪的控制政策要轉(zhuǎn)到預(yù)防為本的軌道上來，以預(yù)防為根本，同時以打促防，以防固打，打防并重，才能鏟除有組織犯罪滋生的土壤。在預(yù)防有組織犯罪方面，要充分發(fā)動群眾，“建立行政溝通，增進(jìn)政府與公眾間的相互信任與合作”［13］。才能更好地控制有組織犯罪的產(chǎn)生。

﹙三﹚方法措施上：深入加強(qiáng)國內(nèi)和國際執(zhí)法合作

隨著國際交往日益增多以及經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，有組織犯罪活動也在不斷向國際范圍延伸和發(fā)展，從而使得有組織犯罪的形勢變得日益復(fù)雜和難以應(yīng)對。有組織犯罪最大特點(diǎn)之一就是組織性。就世界范圍而言，許多深受有組織犯罪危害的國家和地區(qū)都建立了專門的反有組織犯罪機(jī)構(gòu)，如意大利的“維護(hù)全國秩序和公共安全委員會。”［7］針對有組織犯罪的嚴(yán)峻形勢，結(jié)合我國行政執(zhí)法體制的改革方向，筆者建議對那些相近的職能部門進(jìn)行調(diào)整合并，建立治理有組織犯罪的全國性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，確保領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的高規(guī)格，這一機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以使相關(guān)行政執(zhí)法部門形成一個統(tǒng)一整體，避免不必要的職責(zé)沖突，這樣更有利于對有組織犯罪的預(yù)防和治理。目前我國有組織犯罪主要存在兩種形式：境內(nèi)有組織犯罪以及境內(nèi)外相勾結(jié)的有組織犯罪。第一種情況需要加強(qiáng)國內(nèi)各有關(guān)機(jī)構(gòu)的合作才能有效治理；第二種有組織犯罪需要通過國際合作才能有效予以打擊。因此加強(qiáng)國內(nèi)國際執(zhí)法合作，是行政法治視野下反有組織犯罪的有效措施。

第一，加強(qiáng)國內(nèi)偵查等機(jī)構(gòu)的相互合作。有組織犯罪大多具備職業(yè)性的傾向，對這種犯罪的偵破工作比較困難。我們可以借鑒西方國家的做法，比如建立多種情報(bào)系統(tǒng)、建立反有組織犯罪聯(lián)盟、建立全國數(shù)據(jù)處理中心等方法。強(qiáng)化情報(bào)信息工作，尤其是加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)作，防止有組織犯罪的洗錢行為［14］。這些措施和方法有利于及時有效打擊有組織犯罪和處理相關(guān)問題。雖然1994年公安部設(shè)立了反有組織犯罪處，但是地方各級公安機(jī)關(guān)的相關(guān)機(jī)構(gòu)尚不健全。這種機(jī)構(gòu)主要用來與其他行政機(jī)構(gòu)的合作。國內(nèi)合作包括大陸和港澳地區(qū)的合作。自港澳回歸以來，有組織犯罪組織以港澳為跳板開始向大陸滲透，同時臺灣的有組織犯罪組織也開始向大陸滲入。在這種形勢下，提高反有組織犯罪的技術(shù)手段，加強(qiáng)不同法域之間的合作勢在必行。

第二，加強(qiáng)國際合作和交流。隨著全球化的進(jìn)展，我國與國際社會的交往越來越多，國家之間的合作和交流對國際犯罪的追訴顯得尤為重要。有組織犯罪的國際化趨勢，讓調(diào)查取證工作變得日益困難。面對跨國有組織犯罪對法律尊嚴(yán)和公共秩序的挑戰(zhàn)，大大加強(qiáng)國際合作勢在必行［15］。這就要求我們一方面與國際社會共享有關(guān)有組織犯罪的情報(bào)信息，另一方面需要我國加強(qiáng)與其他國家之間的司法協(xié)助，比如建立健全引渡、與其他國家之間的調(diào)查取證制度、文書送達(dá)、扣押等相關(guān)制度，建立與國際社會相協(xié)調(diào)的刑事司法協(xié)助制度體系。

﹙四﹚執(zhí)法體制上：改革和完善行政執(zhí)法體制特別是公安行政執(zhí)法體制

十八大報(bào)告指出，行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。繼續(xù)推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。改革和完善行政執(zhí)法體制主要內(nèi)容是指調(diào)整合并職能相近的行政執(zhí)法部門，理順行政執(zhí)法管理關(guān)系，為社會提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。通常所說的大部門制改革就是重組政府的行為，它直接動搖的是職能部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置。所謂大部門制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

在有組織犯罪防治方面，與此相關(guān)的行政執(zhí)法組織至少包括公安部門、工商部門、文化部門、稅務(wù)部門、衛(wèi)生部門、城建部門、海關(guān)部門、交通部門、環(huán)保部門、土地部門等。這些部門的職責(zé)不同，分別針對不同領(lǐng)域的有組織犯罪行為實(shí)行監(jiān)管。為更有效預(yù)防和打擊有組織犯罪，我國需要改革行政執(zhí)法體制特別是公安等行政執(zhí)法體制，調(diào)整合并職能相近的行政執(zhí)法部門，建立全國性的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，確保領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的高規(guī)格，這樣才能理順行政執(zhí)法管理關(guān)系并充分發(fā)揮職能部門的積極性和能動性。按照有組織犯罪的發(fā)展規(guī)律，一個犯罪組織的經(jīng)濟(jì)能量越大，它所依存的后臺也就越大，所以需要高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)才可以有效治理。意大利前政府總理就曾與黑手黨有染，日本前首相森喜朗據(jù)傳亦與本國黑社會組織有來往［16］。對此，西方一些國家的議會一般設(shè)有打擊有組織犯罪委員會，直接指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)全國的打擊有組織犯罪工作。意大利設(shè)有反黑手黨委員會。美國除議會的相關(guān)委員會以外，在白宮還專設(shè)直屬于總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的有組織犯罪調(diào)查委員會［16］。日本在20世紀(jì)90年代組建了“山口組對策班”、“機(jī)械使用對策班”兩支專業(yè)反黑隊(duì)伍［17］。改革和完善行政執(zhí)法體制另一個重要方面是建立合理的行政執(zhí)法評價(jià)體系。行政執(zhí)法評價(jià)體系是反映法治政府本質(zhì)要求、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的指標(biāo)組成的評價(jià)系統(tǒng)。它是用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，選擇和確定有代表性的重要指標(biāo)，組成指標(biāo)體系，綜合測算各地行政執(zhí)法水平，成為引導(dǎo)、評價(jià)和預(yù)測行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的一把標(biāo)尺，對依法行政、合理行使職權(quán)具有重要意義和價(jià)值。行政法治是調(diào)整和平衡公共利益和個人利益關(guān)系的法治。比如，在有些情況下，某些行政行為雖然違法，但是仍體現(xiàn)社會公益目的，這就需要在違法行政行為所侵害的法益與其追求的公益之間作以權(quán)衡，如果后者更值得保護(hù)，就不宜否定該違法行為［18］。這些評價(jià)體系和指標(biāo)需要科學(xué)反應(yīng)這些情況，才能使我們的行政執(zhí)法行為更為合理和人性化，也才更能反應(yīng)我國的執(zhí)法水準(zhǔn)，才能使我們的行政執(zhí)法向法治化和注重人權(quán)保障方向發(fā)展。

作者：付其運(yùn)單位：西南政法大學(xué)