兒童收養中的問題及對策范文

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《中國青年政治學院學報》2014年第五期

一、目前兒童收養中存在的問題

(一)合法收養程序復雜，民間收養送養組織較多，而其合法性面臨質疑根據《中國公民收養子女登記辦法》，在通常情況下，一個家庭若要收養孩子需符合無孩、年滿30歲、有撫養能力等條件，在收養硬件條件滿足后，還需要準備一系列材料，如子女情況證明、撿拾報案證明、送養協議等，這一系列材料在實際辦理過程中則是一件耗時耗力之事，其中會涉及收養人是否違反計劃生育、辦理撿拾報案證明是否及時、是否有送養人、福利院如何簽訂送養協議等具體問題，需找各部門辦證明、蓋章、找證人，這其中更難跨越的是各種以“贊助費”、“社會撫養費”名目存在的經濟門檻?；ㄙM大量時間、精力、金錢，經歷漫漫無期的等待且還不一定收養成功，因此，很多家庭不得不放棄通過福利院收養孩子這一途徑。與此同時，隨著需收養兒童及收養家庭數量的增多，一些自發形成的民間收養送養組織卻漸成規模，這些組織借助于網絡能迅速滿足收養送養雙方的需求，雖然其中會涉及到以營養費為名的金錢交易，根據最高人民法院的《關于依法懲治拐賣婦女兒童犯罪的意見》，此舉屬于販賣人口的違法行為，收養當事人權益也難以保證，但是這種“滿意就抱走”的收養方式卻能更快更便捷地滿足收養送養雙方的意愿，因此，很多家庭愿意鋌而走險，通過這些組織去收養兒童。

(二)民間收養空間狹小，舉步艱難1．現有立法政策給民間收養預留的空間小《收養法》及《中國公民收養子女登記辦法》中并沒有明確提出民間收養這一概念，但對民間個人、家庭等收養孤棄兒童，生父母因特殊困難無力撫養的子女的條件、流程等做了規定，對于民間收養孤兒予以默認。同時，《未成年人保護法》也規定:“對孤兒、無法查明其父母或者其他監護人的以及其他生活無著的未成年人，由民政部門設立的兒童福利機構收留撫養?！睆囊陨狭⒎ㄕ邅砜?，對于孤兒到底是由民政部福利機構收養，還是民間也可以收養存在矛盾之處。如果說以上立法政策對民間收養孤棄兒童還留置一定空間的話，2013年5月，民政部、發改委等7部委聯合下發的《關于進一步做好棄嬰相關工作的通知》則進一步縮小了民間收養范圍，明文規定嚴禁任何機構和個人私自收留棄嬰，明確了民間收養棄兒這一行為在政策上是不允許的。那么，現有的民間收養也就僅限于對孤兒及生父母因特殊困難且無力撫養的子女的收養。對于孤兒的收養則分兩種情況，一種是福利院收養的孤兒，需向福利院提出申請，滿足一定的收養條件即可收養。目前福利院中的孤兒多是殘疾兒童，就大部分家庭想收養健康孩子這一狀況而言，福利院收養不能滿足其意愿。另一種是收養散落在民間的孤兒，需要孤兒監護人作為送養人提供孤兒身份證明，民間收養的孤兒有一些為棄兒，尋找孤兒監護人、辦理孤兒身份證明是一件很難操作的事情，孤兒身份難以證明，民間收養孤兒這一行為也就難以合法化。此外，現有法律中對于民間收養生父母因特殊困難無力撫養的子女這一行為并沒有相關條款加以細化，沒有相應的指標去衡量生父母在經濟、身體、生活等方面存在的困難程度以及是否達到了無力撫養子女的程度，這一條款因缺乏落實細則，實施的隨意性很大，不利于對兒童的保護，阻礙了收養行為的達成，也使得一些確實存在困難而需送養子女的父母缺少送養子女的法律依據，在不得已的情況下選擇遺棄自己的親生骨肉。2．民間收養組織生存不易，合法性難以確認民間收養組織具有自發性、非營利性、志愿性、草根性等特點，能夠整合民間資源，發動民間力量，滿足收養兒童多方面的需求，特別是情感歸屬方面的需求。但當前我國民間組織相關法規政策體系、行政管理體系、評估監控體系還沒有完整地建立起來，政府扶持和監管缺位，對民間收養組織的人、財、物投入力度不夠，導致民間收養失范和無序。另外，民間收養組織絕大部分專業化、組織化、透明化程度不高，資金和人力不足，收養條件和環境差，收養人和被收養人權益得不到充分保障，存在著諸多潛在風險，其中更為致命的一點是民間收養組織收養孤棄兒又具有特殊性和社會敏感性，其組織身份合法性難以辨析，收養孤棄兒這一行為大多沒有經過法定收養程序，這就意味著民間收養得不到法律上的認可，民間收養組織實際上處于合情合理但不合法的尷尬地位。

(三)官辦福利機構成為合法收養的唯一渠道《關于進一步做好棄嬰相關工作的通知》要求個人或者機構若想收養社會棄嬰，只能通過與官辦福利機構簽訂代養或者寄養協議，以寄養或者代養的方式救助社會棄嬰，嚴禁任何機構和個人私自收留棄嬰?！巴ㄖ毕掳l的初衷在于規范民間收養機構的行為，保護民間收養機構的兒童，但實質上則是強化了官辦福利院為孤兒、棄兒收養的唯一合法渠道這一現狀。在公立福利資源嚴重緊張甚至缺失的情況下，將孤兒、棄兒全部納入公立福利機構收養，強制壟斷了民政以外的收養送養渠道及資源，形成不通過社會福利機構收養，即為非法收養這種局面，顯然不切實際。更為重要的是，這樣做會將對政府福利資源不足的有力補充力量———民間收養組織及有收養意愿的個人和家庭排斥出去且將其收養行為非法化。這樣，一方面，官辦福利機構容納孤棄兒數量超過了機構的承載限度，只能通過降低撫養標準、照料水平等手段以保障最基本的生存需要;另一方面，大量未能進入福利院的孤兒、棄兒無人收養，只能任其自生自滅，孤兒、棄兒的生存權都難以保障，談何發展權、參與權、受教育權等其他各項權利的落實!

(四)未體現兒童優先、兒童利益最大化原則《收養法》第二條規定:“收養應當有利于被收養的未成年人的撫養、成長，保障被收養人和收養人的合法權益。”但這僅僅是原則性、宣告性的表述，在具體條文設置中并沒有貫徹體現?！妒震B法》第六條規定:“收養人須無子女?！笔紫?，對收養人無子女的限制，實質是，要依附于計劃生育這一基本國策，滿足了人口控制的社會利益，兒童利益最大化原則要讓位于計劃生育國策。《收養法》第九條規定:“無配偶的男性收養女性的，收養人與被收養人的年齡應當相差四十周歲以上”，從表面上看是為了防止男性收養女性在倫理道德上出現問題，但當一個人過了40歲，是否有足夠精力把孩子照看好?其次，該法條僅是對未成年女性的保護，卻忽略了對未成年男性的保護，這是否有違男女平等的基本原則?《收養法》雖然嚴格規定收養人年齡的下限，但對收養人年齡上限卻沒有規定。當收養人是七八十歲的老人時，自己已成為受別人照顧的對象，收養一個嗷嗷待哺的嬰兒或者蹣跚學步的幼兒，孩子的安全、健康、成長都會成問題?！妒震B法》還規定除了收養三代以內同輩旁系血親的子女外，被收養人須滿足未滿14周歲的條件，這樣，孤棄兒童滿14歲以后，已不能再獲得法律上承認的家庭式的父母親情慰藉，只能通過代養或寄養的方式得以替代性滿足。此外，《收養法》第二十二條規定的“收養人、送養人要求保守收養秘密的，其他人應當尊重其意愿，不得泄露”僅限于原則性表述，并沒有相關約束性條款以嚴格保護被收養兒童的隱私權。同時，現有關于收養的法律政策主要是對送養收養程序、條件等作了規定，關于兒童被收養后的一些后續事宜，如兒童是否能夠在收養家庭健康成長，收養家庭是否能夠給予被收養兒童足夠的親情與關懷，收養家庭是否會虐待被收養兒童，收養家庭是否會放棄收養等，現在的立法政策并沒有設置相關規范條款以保護被收養兒童免受傷害。

(五)孤殘兒童收養缺乏醫療經費保障對于既是孤兒又是殘疾兒的兒童來說，其收養家庭面臨的不僅僅是撫養問題，還有醫療問題，而龐大的醫療開支則會讓許多有意收養孤殘兒童的家庭為之卻步。目前，關于孤殘兒童的醫療保障主要依據以下幾個文件:民政部2009年下發的《關于制定孤兒最低養育標準的通知》《關于制定福利機構兒童最低養育標準的指導意見》。文件中規定除孤殘兒童大病醫療救助費用外，其醫療費和康復費包括在養育費用之內，全國統一的社會散居孤兒最低養育標準為每人每月600元，福利機構兒童最低養育標準為每人每月1000元。因這兩個文件為民政部獨立行文，沒有明確資金來源，該養育新標準在不少省市無法落實，導致了孤殘兒醫療費用始終難以保障。2010年6月，衛生部《關于開展提高農村兒童重大疾病醫療保障水平試點工作的意見》，該意見主要針對農村兒童展開試點，并且在保障病種上有所限制，并不能使城鄉所有孤殘兒童受益。2004年民政部啟動的“明天計劃”，主要是針對生活在社會福利機構中的腦癱孤殘兒童開展醫療救助，雖然近年來也逐步開展了面部嚴重畸形、安裝耳蝸等大病救助試點，但也是限制病種的一種醫療救助方式。雖然孤殘兒童作為普通的城鄉居民享受城鄉醫療救助、新型農村合作醫療以及城市居民基本醫療保險，但是對于孤殘兒童來說，這種針對普通城鄉居民的醫療救助及醫療保險并不足以保障孤殘兒童數額巨大的醫療開支。

(六)收養登記流于形式2011年1月，民政部正式啟用“全國收養登記管理信息系統”，收養登記實現全國聯網，收養人想收養兒童，必須將收養人、被收養人的信息輸入收養登記系統中，全面登記收養人的經濟、健康、婚姻狀況、撫養能力以及家庭住址等信息，信息錄入成功，才能辦理相關手續。無疑，該系統的應用提升了收養登記的規范化、制度化、標準化程度。同時，也應該注意到，通過此收養登記信息系統，所掌握的僅僅是收養人所提供的書面材料，對于書面材料的真實性、來源的可靠性等實際狀況并沒有真正地去核查了解。同時，現有法律法規對被收養人的能力和醫學上認為不應當收養子女的疾病并沒有明確界定，使得收養登記機關和出具證明的單位缺乏判斷依據，加上收養還需符合計劃生育政策，判斷棄嬰和撿拾兒童的來源非常復雜，現有收養登記機關一是沒有設立對收養成立的實質性要件進行調查核實的業務;二是收養登記機關若真想去核實情況，也會遇到諸如此類的難題。

二、對策與措施

(一)優化現有立法政策及體制環境，為民間收養留置更多空間據民政部2013年初統計，我國有被認定的孤兒61．5萬人，其中由民政部門舉辦的兒童福利機構養育的有10．9萬名，由親屬養育、其他監護人和一些個人、民間機構撫養的孤兒有50多萬名。將近90%的孤兒被民間收養，這還不包括民間收養中無法認定孤兒身份的棄兒以及沒有被納入統計范圍內的孤棄兒童。官辦福利資源有限，民間收養力量作為傳遞兒童福利的重要載體，能夠有效彌補政府在弱勢兒童福利服務中的某些空白，尤其是在孤棄兒童收養方面。因此，要將民間收養孤棄兒童這一行為的合法性，在《收養法》《未成年人保護法》中以相關條款加以明確，在實施《中國公民收養子女登記辦法》時對民間收養需辦理的相關手續應予以簡化，在相關收養政策中應有鼓勵扶持民間收養的相關條款。在此基礎上，應給予民間收養組織相關的扶持和監督，具體可通過簡化民間組織登記管理程序、加大政府購買民間組織服務力度、提高對公益組織稅收優惠和資金扶持、建立民間組織監管體系等措施，促進政府與民間組織的合作，為民間收養組織的發展創造一個較為適宜的環境。對于民間存在的收養送養雙方普遍借助于網絡、以合意要約形式形成的收養送養行為也應在相關立法政策中加以規范，使之既符合法律規定的形式要件，如收養送養網絡平臺的建立在形式上應屬于民間非營利組織，符合民間非營利組織成立的條件及運作規則，該網絡平臺所進行的兒童收養送養行為需通過民政部門的收養登記才能具有合法性，又要盡量簡化其合法化過程中的實質要件，如簡化收養登記程序，降低收養人與被收養對象的年齡限制，對收養人取消無孩限制等。同時，為防止收養送養網絡平臺出現現金交易、販賣兒童嬰兒等現象，需對其運作進行嚴格監管?？捎晒病⑿畔?、民政等部門組成聯動監督機構對網絡收養送養行為進行嚴格監管。

(二)設立試養期及收養回訪制度，加強對收養人及收養家庭的核查力度兒童收養不只是收養者要給兒童一個良好的成長環境，更重要的一點在于收養者與被收養兒童之間能否建立一種無隔閡的親情關系，而這種關系的建立需要雙方花費一定的時間去磨合、適應和融入，在正式收養之前設立試養期，可以定為3個月或者6個月的期限，能夠讓收養與被收養雙方有一個了解適應的過程。同時，兒童被收養后，并不能保障兒童從此以后就能得到百分之百的關愛，有些收養家庭或許會出現忽視、虐待、遺棄被收養兒童等情況，因此還需建立對收養家庭的跟蹤回訪制度，在此過程中，需兼顧到不影響收養家庭正常生活及對收養信息保密的原則，以免對被收養兒童造成不必要的心理傷害。需要加大對收養人及收養家庭實際條件的核查力度?，F有的收養登記流程僅限于對收養的書面材料的審查，對于書面材料是否與實際情況相符合并未查證。因此，需要在書面審查的基礎上加強實質性的調查力度，對收養人和收養家庭的經濟情況、家庭成分、社會關系、撫養能力等進行全面細致的評估，并需注重對收養人性格、品性及收養動機等精神層面的考察。

(三)簡化收養條件，降低收養門檻對于收養人可適當放寬條件。例如，就收養人年齡而言，可基于《婚姻法》規定的結婚年齡男不低于22周歲，女不低于20周歲作為收養人年齡的下限，參照《未成年人保護法》中關于未滿18歲為未成年人的年齡設置被收養人的年齡界限。關于收養人須無子女這一條的設立原本是為了遵循計劃生育政策，計劃生育政策的設置是防止超生，而收養則是針對已出生的孩子，兩者并不矛盾，而且現有的醫學鑒定手段很容易鑒別出收養人收養的孩子是否為自己親生，以排除超生的可能。因此，收養人須無子女這一條款實則沒有必要設定。

(四)加大兒童福利機構建設力度，加強資金扶持力度國家作為兒童福利的責任主體，在兒童收養上，除了在立法政策方面進行規范引導外，還應在具體的收養行為，特別是對既是孤兒又是重殘兒童的收養上有所擔當。這就需要進一步加大兒童福利機構的建設力度，除了在省、地一級設立獨立的兒童福利院以外，在縣、鄉、鎮也需逐步設立專門的兒童福利機構。對現有的社會福利院兼兒童福利院的一套人馬、一套班子、兩塊牌子的做法也應依據《兒童福利機構基本規范》使之在軟硬件環境方面達到兒童福利機構規范標準，最好能單另分設。同時，應加大兒童福利機構建設資金投入力度，在中央及地方財政上設置兒童福利事業專項經費，結合民政部“兒童福利機構建設藍天計劃”，支持地方兒童福利機構建設。

(五)建立職業化、專業化的兒童收養社會工作者隊伍社會工作者以其專業的方法技術和崇高的價值理念在兒童福利領域中發揮著極大的作用。社會工作者介入兒童收養工作，其作用不僅表現在收養政策和兒童權益的宣傳、倡導上，更為重要的是體現在對收養家庭的事前評估和收養后的跟蹤回訪、收養對象的心理調適、收養送養信息的有效溝通等具體的實務性工作當中，其秉承的平等、尊重、保密、關懷的倫理準則能夠將兒童收養這種生硬的行政流程運作轉變為一種更具有人文關懷氣息的對兒童的愛心傳遞。通過在縣級以上民政部門設立專職的兒童收養社會工作崗位，能夠促使收養工作向著人性化、專業化的方向邁進。

(六)建立針對殘疾兒童收養的收養補助金制度針對收養孤殘兒童的家庭或者組織，應建立收養補助金制度，收養補助金應列入各級財政部門殘疾兒童救助專項基金支出科目，財政部、民政部應出臺相關規定，對補助金的適用條件、發放標準、發放程序、資金管理及監督等做出具體規定。民政部門應根據補助金領取申請，通過書面審查、入戶調查等形式審核收養補助金的領取資格、核定領取條件，并提供相關的咨詢服務。

作者：趙川芳單位：民政部社會工作研究中心